美國“國安會”對中國的啟示

成立于1947年的美國國安會在半個多世紀的發展過程中，其成功的經驗與失敗的教訓，可供后來者——中國借鑒。

美國總統們與“國安會”

美國國安會的成立是二戰結束后美國決策層對國家安全決策機構之間的無序狀態進行反思的結果。1947年美國國會通過《國家安全法案》，根據該法，國安會成立。在設立初期，國安會遭到總統的“冷遇”。杜魯門一直與國安會保持距離，繼續從一些白宮顧問那里獲取外交建議。軍人出身的艾森豪威爾總統更傾向于嚴密的參謀工作，在他任內，國安會成為總統在軍事、國際和國內安全事務領域政策制定和實施的左膀右臂。參議院舉行的聽證會對1961年繼任的總統肯尼迪產生了影響。上任初期，肯尼迪裁減國安會，將決策縮小到更小的圈子里進行。1969年上任的總統尼克松與安全事務顧問基辛格再次提升了國安會在外交決策中的作用。1977年卡特擔任總統后，他希望讓內閣成員在外交決策中發揮更大的作用，而不是讓國安會和國家安全事務顧問一支獨大。和尼克松、福特兩任總統的8年里國安會開了125次會議相比，卡特任內，國安會只開了10次會。1989年老布什擔任總統，副總統任內的8年經歷和在里根任內參與國家安全事務的經驗，促使他對國安會的職能做了重新定位。在他任內，國安會與各決策機構之間維持了較為協調的關系。在老布什任內的重大外交行動中，比如沙漠風暴行動和改善與中國的關系，都有國安會的影子。小布什時期，國安會在其推翻薩達姆政權計劃中也扮演著重要角色。奧巴馬任內，致力于強化國安會的職能，將對安全構成潛在威脅的新領域也納入其中。

向美國學什么？

從以上簡要的梳理可以看出，美國國安會的發展和運作具有較強的個人色彩。每任總統上任都會根據個人工作方式偏好，來界定國安會在國家安全決策過程中的角色。從杜魯門到奧巴馬，歷任總統都會根據自己的工作方式需要，對國安會進行調整。國家安全事務顧問是總統任命的，不但人員更迭會對國安會產生影響，而且國安事務顧問本身的工作偏好和觀念都會影響到國安會的運作。

危機是國安會設立的推動力，也正是在一次次危機中，國安會的價值被執政者重新發現，從而在一次次被邊緣化之后，再次躋身于國家安全決策進程。

國安會60余年的發展歷程中，既有被忽視的低谷階段，也有發揮主導作用的巔峰時期。國安會設立的初衷是為了讓整個國家安全決策實現機制化和政策整合，這樣不但有利于制定可持續性的宏觀發展戰略，而且有助于應對突發性的安全危機。因此從國家安全決策的角度考量，上述兩種極端的發展階段都不足以完成其應有的使命。

杜魯門執政初期的棄置不用，使國安會處于完全邊緣化境地，不能發揮其職能。而尼克松時期，基辛格將國安會推向了巔峰，但是也容易遮蔽其他機構的情報數據和政策建議，國安會只是國家安全領域決策機構中的一環，因此，盡管這一時期的國安會在提供政策建議方面走上前臺，但是卻沒有完成更為重要的整合使命。實際上，恰恰是在其平穩發展的階段，國安會不但實現了其機構的合理設置，在完成某些調整和使命的同時，也提升了機構的地位。這就是說，中國的國安會從設立之始就應明確定位，避免職責上的交叉與沖突。

另外，隨著安全威脅的來源發生改變，國安會的組織結構和政策分析領域也在逐步擴展之中。從最初的三軍部長等成員到今日的幾乎覆蓋所有與國家安全有關的機構，國安會的職能在逐漸強化之中。但總體而言，美國國安會更多地關乎對外事務，而非對內，主要是收集來自國外情報站點的信息，進行甄別匯總，提交戰略和政策分析報告。另外，在各個決策機構之間協調溝通，使總統能夠高效地利用整個決策體系。這同樣對中國外交體系的決策有著重要的借鑒意義。