城市經營中的困境及對策研究

摘 要：城市經營近年來成為中國各地城市政府開拓工作新思路的新理論。城市經營是個社會科學概念，在國際上幾十年的歷史中，發揮出新理論對經濟社會建設的新作用。在中國近年的經濟、社會建設實踐中，這一新理論也發揮了很多新的積極作用，但也出現了很多假城市經營的社會科學之名，行反科學之事的現象。要想避免先進理論遭遇實踐困窘，發揮其社會科學的巨大作用，必須認清中國城市經營現實中應該重視的科學要素，認識城市經營中反科學的表現、成因及危害，更要重視實現城市經營科學化的制度建設。這是現階段中國各地政府城市經營概念下的城市管理工作中必須認真對待的問題。

關鍵詞：城市經營；社會科學；先進理論；實踐困窘

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）28-0243-02

城市經營概念在中國已經熱了近二十年，近年來成為經濟落后地區政府開拓工作新思路的新的理論支撐。毫無疑問，城市經營是個社會科學概念，因此，其題中應有之義，就是按照科學規律進行城市經營與管理，使城市更適合人居，更具有競爭力。但是在中國近年來的實踐中，這一社會科學概念卻頻遭困窘之境。各種在這一科學概念下的違反科學規律的城市經營管理實踐，早已不是個例、新聞：投巨資建座死城的有之，打著塑造城市形象之名毀掉歷史悠久的真文物建造粗制濫造的假古董的有之，新城區幾年之內圈地范圍比2000年形成的老城區面積還大者有之。

如何還城市經營以社會科學的科學面目，避免先進的社會科學理論遭遇現實困窘，使之發揮出新理論對城市管理應有的新作用，以新理論獲得城市經營管理的新的支點，需要我們深入地去認識城市經營這門新興社會科學的科學要素，認真地分析反科學做法的成因及危害，并努力探尋實現城市經營科學化的有效途徑。

一、城市經營中必須遵循的科學規律

1.城市經營目標與方式的關系。城市經營主要是指運用市場經濟手段，對以公共資源為主體的各種可經營資源進行市場運作，也可以說，就是用市場經濟的觀念重新認識城市的規劃、建設和管理，運用市場機制運作城市公共資產，走社會化、產業化發展、市場化運作、企業化經營的路子。通過對城市各項公共資源和資本的科學運營，高效率、可持續地盤活城市資產存量和擴大增量，從單一的基礎設施的投融資擴展為城市生態環境、人居環境的改善，提高城市的競爭力^[1]。核心含義，一是以市場化、企業化方式運作，二是基礎設施投融資，三是人居環境改善，四是提升城市國際競爭力。所以，城市經營的最終目標是使城市更有利于人的生活。而市場化、企業化只是實現這一目標的最佳方式，萬不能把方式、手段當成最終目標，倒置二者關系，違反科學規律。

2.城市經營效益規律。城市經營實踐和研究表明，城市是有生命周期的，是有合理規模的，也是有合理結構的，符合城市合理規模和結構要求的城市經營，才能維持城市長久而優良的生命。城市空間效益理論指出：在合理規模的最佳值形成之前，城市規模的增加與空間效益的提高成正比；在此之后，規模的繼續增加與空間效益的提高成反比，因此，合理規模就是使城市的實際規模處于最佳規模的前期臨近值^[2]。所以，經濟相對落后地區，盲目賣地圈地，人為造城運動，無限制地擴大城市規模，獲得一時的可支配資金規模，會使城市經營的效益不升反降。

3.城市規劃的專業性法律性。城市規劃是調控城市土地資源利用和空間資源配置的重要依據和手段。在國際上，發達城市的城市規劃都是具有剛性的法律地位的文件。支持其法律地位的基礎是其專業性、科學性。城市的建筑密度、綠地率、道路、給排水、供氣供熱等公共設施配套等都需要統一的，富有前瞻性的規劃，規劃一經形成，在規劃期內只可做局部微調，不可做大的更改。近年來一些地方城市政府拋開規劃造城，或者規劃為造城服務，各種公共設施的短期內反復重建，等等現象，都是對城市規劃專業性、法律性地位這一城市經營科學規律的違反^[3]。

二、城市經營中困境產生的成因及危害

（一）城市經營中困境產生的原因

1.根本原因——缺少制度監控的逐利沖動。逐利是人的本性，加以有效的控制便可成為人類進步的動力。城市經營管理者、實施者手中的權力需要用科學來加以控制，才能讓人類逐利的本性成為進步的動力?？茖W在城市經營實踐中的具體形式就是法律和制度。城市規劃的法律地位得以建立，城市經營決策及實施的監督制度得以良好實施，才能有效遏制城市經營中反科學現象的頻發，遏制城市經營困境的產生。例如有的城市為了提升GDP，不是向產業結構調整要效率，而是一味追求土地效益，填海造地出賣，圍湖造地出賣，打好良田賣給開發商，建設了無人居住的“鬼城”等等。都是對城市建設決策缺乏制度監管造成的現象。

2.直接原因——城市經營體制機制。（1）城市公共設施建設管理體制的不完善。很多經濟落后地區的政府，沿用經濟建設思路，急于招商引資，在把市政公共設施管理方面把引入資金、市場化作為首要或唯一目的，“一賣了之”，而缺乏對投資、建設、運營、服務等全過程的監管，政府職責出現嚴重的“缺位”現象。另外，在管理機制上，主要停留在以前的“管人、管財”上，而對公共服務運營中的權利、責任與義務缺乏明確的界定和嚴格的責任追索機制，造成管理不到位。（2）城市建設經營管理體制的政企不分。行政主管部門既是城市基礎設施的經營部門，又是代表政府進行管理的管理部門，既是運動員，又是裁判員，作為運動員追求的運動成績（經濟效益）與作為裁判員追求的社會效益（合規公平）相互混淆，難以分解，違反市場化原則^[4]。（3）規劃制定與實施的監督機制不健全。規劃對于城市建設投融資的調控管理乏力。規劃決策機制不合理；規劃制訂機制不合理，缺乏經濟分析；規劃實施的監督管理機制不順。

（二）城市經營困境的危害

反科學的城市經營決策及其執行，與城市經營目標背道而馳，導致各種城市病滋生。諸如公共設施應對市民活動能力，應對自然災害能力不足，城市建設資金不足，分配不均衡等。在一些經濟相對落后的城市，我們能夠看到的現象，諸如道路新修了很多，交通卻越來越堵；樓房新蓋了很多，人們卻購買乏力；招商引資很多，但失業人員更多等等，都是城市病的體現。這些都只是現象，更為實質的危害是，反科學的城市經營，獲得了暫時的利益，損害了長遠的利益；獲得了表面的繁榮，造成了內在的巨大隱患。比如造城時候的熱熱鬧鬧，空城時候的巨大浪費；比如拆除文物古跡新造城市標志性建筑對城市文化、城市形象的毀壞，這些反科學做法對城市人居和城市發展造成的消極影響之巨大幾乎是無法估量的。特別是反科學的城市經營做法造成的系統性危機，諸如把有限的資金消耗在公共基礎設施的低質量重復建設上，以犧牲環境、揮霍資源為代價的經濟開發等等，影響的就不僅是城市的發展，城市人民生活的質量，而且影響到城市的基本生存，其危害堪稱毀滅性的，近年來國內偏遠城市中已經不乏這樣的例子。

三、城市經營科學化的有效途徑——制度建設

城市經營要發揮對經濟社會發展的新支點作用，必須走科學化的路子。實現城市經營科學化的首要條件其實是城市經營者的科學思想。但是，學習先進的城市經營科學思想并非難事，問題是，有沒有學習的動力和壓力。當賣地能獲得GDP數字的火箭式上升，當公共設施的反復重建也能創造GDP，當GDP數字能帶來耀眼政績，哪個城市經營者能遏制住自己賣地、拆建的沖動呢？所以，現階段，中國實現城市經營科學化的有效途徑和當務之急是制度建設。以制度建設把城市經營行為帶入科學軌道。

1.政績考核制度。領導干部考核考核主體是上級機關和上級領導，考核主體單一；考核內容主要看政績，政績主要看GDP，考核內容單一；考核項目雖然具體分為德能勤績廉，但對這些項目與城市經營中決策與執行情況的關聯沒有量化關系?？傊?，政績考核體系不夠健全完善。只有考核主體真正加入群眾、專家意見，考核內容中加入城市經營決策、執行情況考核，考核上不是主要看他新增了多少GDP，而是更主要看他進行了新的建設，但沒有虛增多少GDP，這樣的政績考核制度建設，才能把城市經營管理者導向城市經營的科學化軌道上。所以，首先要完善政績考核制度。

2.城市經營決策科學化民主化制度。城市經營最重要的環節是城市經營決策，這一環節上的科學化、民主化，是城市經營科學化的關鍵。所謂科學化，是一項城市經營決策形成前，要經過詳細、專業的調研，在此基礎上要經過有相關人員特別是非利益相關的專家依據城市經營規律進行的充分論證。民主化主要是利益相關的群眾意見必須納入決策環節，可以是民意調查結果一票否決的方式，可以是民意代表參與決策的方式等等。同時，決策結果還需要通過大眾媒體進行公示，聽取群眾反應。

3.城市經營行為民主監督制度。無論是大宗土地出讓的大事還是一個公共廣告牌這樣小的公共設施運營、使用權出讓這樣的小事，城市經營決策執行中，要避免利益驅動等造成的反科學的行為，必須有足夠的民主監督。包括事前的公告，事中的公開，事后的公示，對于其中涉及的技術細節、量度細節等的公開程度、公開范圍、公開對象等，都要在民主監督制度中設計好，并嚴格執行，才能夠保證民主監督的實現，保證城市經營行為的科學。

4.城市管理體制機制改革完善。完善城市公共設施建設、運營監管制度，明確責任主體，明確責權利，明確政府的責任追索主體地位；完善政企分開的城市公共服務經營管理體制，建立政府社會效益評價體系；完善城市規劃決策、實施管理機制，確保規劃制訂、實施的科學性^[5]。

參考文獻：

[1] 仇保興.防止城市經營走入五個誤區[J].城市開發，2003，（6）：15-17.

[2] 崔衛華.城市經營——中國城市經濟問題研究的新視角[D].大連：東北財經大學，2004：6.

[3] 張京祥，朱喜鋼，劉榮增.城市競爭力、城市經營與城市規劃[J].城市規劃，2002，（8）：19-22.

[4] 李金波.城市經營的若干問題辨析[J].中國市場，2012，（33）：83-88.

[5] 吳志紅.對“經營城市”與“城市經營”的再思考——以農村城鎮化進程中的依法規劃為視角[J].求是學刊，2012，（3）：96-102.

[責任編輯 王曉燕]

收稿日期：2013-08-06

基金項目：遼寧工程技術大學市場調研基金課題“經營城市視閾下阜新實現資產效用最大化問題研究”

作者簡介：田靜（1965-），女，遼寧彰武人，副教授，碩士，從事思想政治理論教育研究。