失獨者養(yǎng)老法律困境及完善建議

摘 要：由于社會保障制度的不健全，家庭養(yǎng)老一直是中國養(yǎng)老的主要模式，“養(yǎng)兒防老”這一傳統(tǒng)仍具有現(xiàn)實意義。作為當(dāng)今社會的特殊群體，失獨者不得不面臨經(jīng)濟困難、無人照料和精神空虛等養(yǎng)老難題，這突顯出養(yǎng)老保障的迫切性，亟待國家從法律層面予以解決。然而，相關(guān)的法律規(guī)定較少，存在著效力層次低、缺乏可行性和實際效用不足的問題，這使得對失獨者的扶助只停留在低水平的經(jīng)濟補助。因此，國家需要在制度上做出頂層設(shè)計，保障失獨者的養(yǎng)老權(quán)利。

關(guān)鍵詞：失獨者；養(yǎng)老；法律完善

中圖分類號：D92 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）28-0299-03

一、失獨者養(yǎng)老的現(xiàn)狀分析

當(dāng)前，失獨者已成為中國社會特殊群體的新類型，其養(yǎng)老問題也正在成為中國社會老齡化的一個新挑戰(zhàn)。由于學(xué)界關(guān)于這方面的研究較少，這就增加了對“失獨者”一詞準(zhǔn)確界定的難度。在查閱相關(guān)文獻并結(jié)合研究需要的基礎(chǔ)上，本文給出這樣的定義：所謂“失獨者”，是指其獨生子女由于疾病、意外等原因死亡，并因年齡問題而失去再生育能力，只能獨自承擔(dān)未來養(yǎng)老壓力的中老年人。

據(jù)衛(wèi)生部發(fā)布的《2010中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》顯示，中國15～30歲的獨生子女總數(shù)至少有1.9億人，以該年齡段人口疾病死亡率40/10萬人推算，失獨家庭實際上已經(jīng)超過了100萬個，每年新增失獨家庭至少7.6萬個。然而，與失獨群體的日益擴大相比，有關(guān)失獨者養(yǎng)老保障的研究及配套法律政策幾乎一片空白。長期以來，由于中國社會保障制度的不健全，社會最主要的養(yǎng)老方式仍是家庭養(yǎng)老，這就決定了老年人的養(yǎng)老大部分需要依靠子女。因此，對于失獨者而言，失去了子女也就等于失去了養(yǎng)老的依靠，未來將面臨一系列現(xiàn)實難題。

首先，經(jīng)濟困難，無處養(yǎng)老。失獨者的返貧率很高，其中原因有很多：有些是為子女生前治病而欠下債務(wù)；有些是為自己治病的高額花費；還有的是因遭受失去子女的精神打擊而無法繼續(xù)工作，導(dǎo)致收入來源減少。由于目前大多數(shù)的養(yǎng)老機構(gòu)都屬于私人營利性質(zhì)的，收費較為昂貴，很多失獨者經(jīng)濟并不富裕，根本無法承受這樣高額的費用。另外，監(jiān)護人缺失也是失獨者難以入住養(yǎng)老機構(gòu)的又一原因。老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)需要有一到兩個指定的擔(dān)保人簽字，當(dāng)老人生病或發(fā)生意外時能夠及時取得聯(lián)系。理論上，擔(dān)保人必須是直系親屬，但也可以是非直系親屬或者由老年人的原單位或所在街道指定擔(dān)保人。由于擔(dān)保人要承擔(dān)一定的風(fēng)險，極少有人愿意給老年人作擔(dān)保。養(yǎng)老機構(gòu)也怕將來在出現(xiàn)意外或不能按時繳費時無人負責(zé)，因此對失獨者的接收還是比較謹(jǐn)慎的。其次，失去子女，無人照料。根據(jù)調(diào)查中國60歲以上老年人普遍患有各類慢性疾病，加上身體機能的逐漸衰退，在住院或日常生活中，或多或少都需要年輕子女進行照料。“養(yǎng)兒防老”是從古至今的至理名言，這對一般人來說是可以實現(xiàn)的，但對失獨者而言確是一種奢望。再次，精神痛苦，自我封閉。獨生子女是父母的感情寄托和家庭的希望，獨生子女的死亡會使父母失去精神寄托而陷入無盡的精神折磨和空虛之中。失獨者如果缺乏專業(yè)心理疏導(dǎo)，就會造成社會功能受損，最直接的表現(xiàn)是遠離人群，害怕與人接觸，任何細小的情節(jié)都可能引發(fā)其痛苦的回憶。

在對失獨者組織“連心家園”成員的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：有90%的成員年齡在50～60歲之間，其中半數(shù)成員患有高血壓、心臟病等老年慢性疾病，患癌癥、癱瘓等重大疾病的達15%，超過60%的成員因承受不了喪子打擊，長期患有不同程度憂郁癥，有的還導(dǎo)致夫妻離異、家庭破碎，超半數(shù)成員曾有過自殺傾向和自閉表現(xiàn)；因家庭發(fā)生重大變故，不少成員面臨著經(jīng)濟重擔(dān)，50%的成員家庭經(jīng)濟困難，20%的成員靠“低保”生活。如今失獨群體中廣泛流傳這樣一句話，“不怕死，只怕老，只怕病”，可見養(yǎng)老問題已成為失獨者面臨的最迫切問題。

數(shù)以百萬計失獨者的產(chǎn)生，大多是響應(yīng)國家計劃生育政策的結(jié)果。毋庸諱言，一對夫婦只生一個孩子加大了失獨的風(fēng)險。個體的生育權(quán)因人口政策受到限制，這既是在履行公民的義務(wù)，也是在為經(jīng)濟社會的發(fā)展作出貢獻。然而權(quán)利和義務(wù)是相統(tǒng)一的，當(dāng)失獨者失去子女面臨養(yǎng)老難題時，國家就應(yīng)該反過來承擔(dān)起為失獨者養(yǎng)老的義務(wù)。這不僅是國家權(quán)責(zé)對等的體現(xiàn)，也是制度人性化的要求，更是維護社會和諧穩(wěn)定的需要。從某種意義上說，失獨者的產(chǎn)生反映的是現(xiàn)代社會系統(tǒng)性風(fēng)險，而系統(tǒng)性風(fēng)險則需要從制度層面加以規(guī)避。

中國目前沒有贍養(yǎng)法，有關(guān)贍養(yǎng)責(zé)任只在《人口與計劃生育法》、《婚姻法》和《老年人權(quán)益保障法》中作了一些規(guī)定，這些法律規(guī)定對老人的贍養(yǎng)義務(wù)主要由子女來完成，沒有子女的人從嚴(yán)格意義上講是沒有贍養(yǎng)保障的。因此，關(guān)懷失獨者需要從法律上予以確認和保障。

二、失獨者養(yǎng)老的法律困境

在失獨者養(yǎng)老保障問題上，雖然不能說相關(guān)的制度設(shè)計一片空白，但絕大多數(shù)都規(guī)定在政策措施中，法律法規(guī)中則少有涉及失獨者養(yǎng)老問題，這突顯出保障效力層次的不足，并且在可行性和實際效用上也都存在缺陷。

2001年頒布的《人口和計劃生育法》第27條第4款規(guī)定，“獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助”。這說明立法者已經(jīng)注意到失獨問題，但該款規(guī)定顯得太過籠統(tǒng)和模糊，何為“必要的幫助”語焉不詳。由于它不屬于法律中的“責(zé)任”，既不具有可操作性，又因彈性過大而缺少強制性，是否幫助以及怎樣幫助失獨者，全憑地方政府自覺。

2007年8月國家人口計生委、財政部公布《全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案》，要求扶助對象應(yīng)符合以下條件：1933年1月1日以后出生；女方年滿49周歲；只生育一個子女或合法收養(yǎng)一個子女；現(xiàn)無存活子女或獨生子女被依法鑒定為殘疾（傷病殘達到三級以上）。其扶助標(biāo)準(zhǔn)是：獨生子女死亡后未再生育或合法收養(yǎng)子女的夫妻，由政府給予每人每月不低于100元的扶助金；獨生子女傷病殘后未再生育或收養(yǎng)子女的夫妻，由政府給予每人每月不低于80元的扶助金。但根據(jù)有關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少失獨者對這一政策并不知情，所以也沒有享受到該項補助。這主要是因為，一方面，目前各省的救助標(biāo)準(zhǔn)基本上在每月200元～300元之間，對于失獨者而言無異于杯水車薪，遠遠不足以支付失獨者可能需要的數(shù)目不菲的養(yǎng)老、醫(yī)療乃至基本生活費用，這種“幫助”的象征意義遠大于實際意義；另一方面，申領(lǐng)程序很復(fù)雜，需要經(jīng)過審議公示，其中獨生子女死亡證明是必不可少的申請材料之一，失獨者從心理上很難接受拿孩子的死亡證明去換補助這一行為。失獨者普遍認為補助金制度需要更加人性化的設(shè)計，政府應(yīng)該主動辦理發(fā)放手續(xù)，而不是等著失獨者提出申請。

2011年11月國務(wù)院印發(fā)的《國家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中對于“完善養(yǎng)老保障制度”提出，鼓勵有條件的地區(qū)在養(yǎng)老保險基礎(chǔ)上，進一步加強養(yǎng)老保障工作，積極探索為獨生子女父母、無子女和失能老人提供必要的養(yǎng)老服務(wù)補貼和老年護理補貼。但“必要的養(yǎng)老服務(wù)補貼和老年護理補貼”究竟是什么樣的標(biāo)準(zhǔn)且如何實施也沒有明確說明。

2012年9月，民政部就基本民生保障工作舉行發(fā)布會，民政部副部長表示：“十二五”期間，民政部將連續(xù)五年開展養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)推進年活動，并且啟動敬老愛老助老工程，加快養(yǎng)老服務(wù)步伐；民政部會將所掌握的彩票公益金的50%用于養(yǎng)老，下一步將統(tǒng)籌研究失獨家庭養(yǎng)老問題；失獨家庭是中國實施計劃生育政策以來出現(xiàn)的新情況、新問題，應(yīng)當(dāng)參照政府供養(yǎng)“三無”老人、農(nóng)村“五保”老人的政策，由政府為失獨家庭提供充分的保障，以解決他們的養(yǎng)老問題。很顯然，這一政策只是“最低保障線”，滿足的是基本生存需要，然而多數(shù)失獨者并不屬于這個群體。由于城市計劃生育政策執(zhí)行普遍好于農(nóng)村，致使失獨者集中在城市，這些人一般都有固定的退休金等穩(wěn)定收入，不屬于“無生活來源”的“三無”老人。因此，民政部提出比照“三無”老人政策對失獨者予以照顧，恐怕適用范圍也相當(dāng)有限。反過來說，失獨者面臨的主要不是生存問題，而是對將來老無所依、缺乏精神慰藉的焦慮，特別是失獨者失能之后無人照料的問題，而這些新問題在既有的“三無”老人救助機制中并沒有現(xiàn)成的答案，這揭示出失獨者養(yǎng)老問題的復(fù)雜性，因此，國家需要作出頂層設(shè)計，而不能由民政、計生部門單獨應(yīng)對。

2013年7月實施的新《老年人權(quán)益保障法》中的一大亮點就是規(guī)定了老年監(jiān)護制度，第24條規(guī)定：“具備完全民事行為能力的老年人，可以在近親屬或者其他與自己關(guān)系密切、愿意承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任的個人、組織中協(xié)商確定自己的監(jiān)護人和監(jiān)護監(jiān)督人。無民事行為能力或者限制民事行為能力的老年人沒有監(jiān)護人的，參照有關(guān)法律的規(guī)定為其確定監(jiān)護人。監(jiān)護人自老年人喪失或者部分喪失民事行為能力時，依法承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任。監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責(zé)或者侵害老年人權(quán)益的，監(jiān)護監(jiān)督人有權(quán)要求有關(guān)部門處理，或者依法向人民法院提起訴訟。”也就是說，失獨者可以在自己具有完全的判斷能力的時候，為將來欠缺判斷能力的情況的出現(xiàn)做準(zhǔn)備，將自己的生活、療養(yǎng)看護和財產(chǎn)管理等事務(wù)的全部或者一部分的代理權(quán)委托給意定監(jiān)護人，以保障失獨者安度晚年。同時，由失獨者的意定監(jiān)護人作為擔(dān)保人，可以使養(yǎng)老機構(gòu)能夠順利接受失獨者入住，解決了失獨者無子女簽字擔(dān)保的難題。該條規(guī)定雖然順應(yīng)了老齡化社會的發(fā)展趨勢，體現(xiàn)了立法的進步性，但仍存在著不足。首先，沒有規(guī)定協(xié)商確定的監(jiān)護的效力問題，即協(xié)商確定的監(jiān)護是否優(yōu)先于法定監(jiān)護。其次，如何判斷獨居下的失獨者是否喪失民事行為能力？是否需要監(jiān)護不能只由監(jiān)護人一方?jīng)Q定，應(yīng)引入一定的保障性機制，通過特定程序開啟監(jiān)護人的權(quán)利。最后，缺乏必要的監(jiān)護人權(quán)利范圍的規(guī)定，將導(dǎo)致監(jiān)護監(jiān)督人的監(jiān)督作用無法發(fā)揮，也讓監(jiān)護監(jiān)督人行為的正當(dāng)性失去客觀標(biāo)準(zhǔn)。

三、失獨者養(yǎng)老問題的法律完善

到目前為止，國家還沒有作出生育政策調(diào)整試點工作的決定，因此，近一段時期內(nèi)計劃生育政策不會有大的調(diào)整。在新形勢下，“失獨關(guān)懷”理應(yīng)成為計生政策不可或缺的組成部分，也就是說，計生政策應(yīng)該包括兩個方面：既要求民眾盡計劃生育之義務(wù)，又對民眾今后可能面臨的問題作出安排。只有這樣，計生政策才是均衡的、完整的，才具有公信力，能夠贏得民眾更大的支持。

一是明確國家應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。從實施“計生”后獲得的發(fā)展進度，以及目前達到的生活水平來看，計劃生育是有積極作用的。然而問題在于，由計劃生育節(jié)省下來的社會發(fā)展成本中，國家是否預(yù)留了滿足“老有所養(yǎng)”的公共服務(wù)資金？現(xiàn)實情況是，孤寡老人的公共服務(wù)產(chǎn)品還相當(dāng)稀缺，養(yǎng)老院的高額收費讓很多家庭難以承受。但《投資者報》根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)推算，因超生而征收的社會撫養(yǎng)費年規(guī)模或超200億。不管數(shù)額推算是否準(zhǔn)確，數(shù)額不少確是事實，去向不明也是事實。當(dāng)前最突出的問題是，對失獨者補助的財政支持力度不強，沒有相關(guān)的法律條文可依據(jù)，各地方政府補助的隨意性很大，缺乏制度上的保障。國家應(yīng)在《人口與計劃生育法》中明確規(guī)定失獨者的權(quán)利和待遇、地方政府的責(zé)任和義務(wù)，即增加并明確有關(guān)失獨者養(yǎng)老保障的條款，并制定國家補償條款的具體實施細則或條例。在中國現(xiàn)行的社會保障體系基礎(chǔ)上，可以對失獨者的物質(zhì)救助設(shè)置特殊保障項目，從社會撫養(yǎng)費中提取專門資金，建立失獨者家庭扶助基金，提高失獨者扶助金待遇，幫助失獨者解決實際困難。

二是逐步實現(xiàn)由家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老模式的轉(zhuǎn)變。調(diào)研顯示，截至2010年中國以養(yǎng)老金作為主要收入來源的老年人只有24.1%，多數(shù)老年人還需要依靠家庭成員供養(yǎng)。這說明“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念，在當(dāng)下社會依然有著深遠影響。獨生子女家庭抗風(fēng)險能力較弱，一旦子女出現(xiàn)人身意外，必然導(dǎo)致整個家庭陷入困境。如果能從源頭著手，盡早實現(xiàn)從“家庭養(yǎng)老”向“社會養(yǎng)老”的過渡，那么每一位失獨者就不會有老無所依的后顧之憂。國家應(yīng)大力發(fā)展機構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老，加大財政投入力度，健全各種養(yǎng)老服務(wù)體系。國家可以通過為民營機構(gòu)提供更多的空間與優(yōu)惠政策，吸引社會資本進入，比如，民營養(yǎng)老機構(gòu)接收失獨者，或者為社區(qū)失獨者提供上門護理服務(wù)，所獲得的收入可以享受稅收減免的優(yōu)惠。同時也要制定相關(guān)法規(guī)，加大對民營機構(gòu)的監(jiān)管力度，防止其利用優(yōu)惠政策謀取不當(dāng)利益。

三是健全醫(yī)療救助制度。對于失獨者遇到的重大疾病，應(yīng)該建立救助幫扶機制，資金由地方政府在每年的財政預(yù)算中作出詳細的規(guī)定，并由財政、衛(wèi)生、民政、醫(yī)療、審計等相關(guān)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)使用、發(fā)放這一專項資金。經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)可以由政府購買商業(yè)保險，為失獨者提供醫(yī)療服務(wù)保障。例如，北京市推出的“暖心計劃”，由市政府全額出資為失獨者提供意外傷害醫(yī)療保險、殘疾保險、燒傷保險以及女性重疾保險等，2012年投保7 746人，重點解決失獨者的醫(yī)療困難。

四是完善老年監(jiān)護制度。監(jiān)護人權(quán)利的確定應(yīng)當(dāng)充分尊重被監(jiān)護人的意見，當(dāng)失獨者有判斷力時，應(yīng)就監(jiān)護的權(quán)利義務(wù)與監(jiān)護人進行書面約定并公證生效，且協(xié)商確定的監(jiān)護優(yōu)先于法定監(jiān)護。同時，應(yīng)設(shè)立專門的老齡監(jiān)護部門，當(dāng)失獨者身心有障礙需要監(jiān)護時，由事先協(xié)商確定的監(jiān)護人或者失獨者的近親屬向老齡監(jiān)護部門申請，該部門則通過調(diào)查核實決定是否啟動監(jiān)護。監(jiān)護監(jiān)督人則需負責(zé)定期向老齡監(jiān)護部門報告監(jiān)護人的情況。

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The Legal Strait and the Suggestions for Improvement of Endowment of

the Parents Losing Their Only Child

LIU Lin-lin，WANG Liang

（Department of Public Management and Law，Dalian University of Technology，Dalian 116024，China）

Abstract：Because of the deficiencies of the social security，family support has been the main mode of endowment.The tradition of raising children for old age still has the practical significance.As a unique group of today’s society，parents losing their only child have to face endowment challenges in terms of economic difficulties，lack of care and spiritual emptiness.It highlights the urgency of the security of endowment and is necessary for the government to be addressed from the legal perspective.However，there are fewer relevant legal provisions that have problems with the low level of effectiveness，the lack of feasibility and the inadequate of practical utility.It makes the assistance of the parents losing their only child only stay at a low level of economic compensation.Therefore，the government needs to make a top-level design to protect their right of endowment in the system.

Key words：parents losing their only child；endowment；legal perfection

[責(zé)任編輯 陳 鶴]

收稿日期：2013-06-19

作者簡介：劉琳琳（1979-），女，黑龍江同江人，碩士生導(dǎo)師，博士，從事民商法研究；王梁（1988-），女，遼寧大連人，碩士研究生，從事民商法研究。