法治環(huán)境下的中國政府信用建設(shè)

摘 要：中國已經(jīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展到現(xiàn)在的市場經(jīng)濟(jì)體制，但相應(yīng)的政治體制并未達(dá)到目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，在此過程中突出體現(xiàn)出來的是政府的信用發(fā)展遲緩問題，要促進(jìn)政府信用建設(shè)，必須要厘清政府與公民之間的關(guān)系，借鑒西方的理性官僚體制及后官僚體制，建立理性、有效的反腐機(jī)制，逐步形成符合中國特色的政治體制。

關(guān)鍵詞：政府信用；政治委托；反腐敗；官僚體制

中圖分類號：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）28-0225-02

中國目前在經(jīng)濟(jì)上處于飛速發(fā)展的上升階段，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，政府信用與民眾利益的沖突，使得政府信用的建設(shè)研究成為熱點(diǎn)，但是從理論上來講，無論是西方模式還是東方模式，政府的信用評價(jià)都不會百分百滿意，在實(shí)踐中，完美的政府十分罕見，基本不可能存在。正如美國著名的公共管理大師B.蓋伊·彼得斯（B.Gay Petters）斷言：“對于政府部門來講，變革與其說是一種特例，不如說是一種慣例。只要有一個(gè)不完美的政府，人們就會持續(xù)不斷地尋求理想的治理形態(tài)。”^[1] 因此，政府改革就永無止境，政府信用建設(shè)也永無止境。

一、政府與公民的法律關(guān)系——代理人與委托人的關(guān)系

近代西方國家和政府的理念是建立在自然法學(xué)派的理論基礎(chǔ)之上的。依據(jù)自然法學(xué)派的社會契約論和人民主權(quán)論，國家是人民通過社會契約建立的，政府是由國家法律建立的，人民是國家的主權(quán)者。在這種指導(dǎo)思想下建立的國家和政府，當(dāng)然是屬于人民主權(quán)者這個(gè)一切權(quán)力的最終源泉的。這種政治上的委托代理關(guān)系中含有潛在的含義：代理人與委托人之問有著利益沖突，必須警惕代理人的行為，必要時(shí)可以取消委托一代理關(guān)系，解散和重組政府。

中華人民共和國憲法第2條明確規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。第5條規(guī)定：中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。但是此類外部行政法在構(gòu)建政府信用過程中主要是體現(xiàn)人們對行政行為的合法性要求，而體現(xiàn)合理性要求的是內(nèi)部行政法，外部行政法與內(nèi)部行政法是行政法的兩個(gè)同心圓，外部行政法處理的是行政合法還是非法的問題，內(nèi)部行政法處理的是行政行為適當(dāng)還是不適當(dāng)?shù)膯栴}。兩者相比較，內(nèi)部行政法在促進(jìn)政府信用建設(shè)過程中意義較大，因?yàn)樵趯?shí)踐的復(fù)雜行政背景下，行政執(zhí)法者的技術(shù)性越強(qiáng)，對于外部行政法的規(guī)避就越強(qiáng)，外部行政法的規(guī)范力就越弱。內(nèi)部行政法是由行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則以闡明法律，其制定規(guī)則指導(dǎo)自身的局限性，知道何種方案更合適其行政官員。鑒于內(nèi)部行政法對于防治政府失信具有獨(dú)特的優(yōu)勢，所以政府信用建設(shè)僅僅依靠外部行政法是難以產(chǎn)生理想的效果，只有內(nèi)部行政法與外部行政法同時(shí)進(jìn)行，才能取得理想的成效。

二、西方國家政府信用建設(shè)——公民的民主觀念是政府信用建設(shè)推動力

民主是基于“政府是惡”的理念之上的，認(rèn)為其執(zhí)政過程中，在公眾利益與自我利益沖突時(shí)，不可避免地要自我利益優(yōu)先，從而損害公民一方的集體利益，所以民主理念是抑制執(zhí)政者私念、防止專制獨(dú)裁、促進(jìn)政府信用建設(shè)的重要平衡因素。從古希臘的城邦民主制到近代自然法學(xué)派對民主政府的特別強(qiáng)調(diào)，再到現(xiàn)代西方民主制度的建立和完善，在西方國家，民主理念深入人心。自由主義思想家拉爾夫·達(dá)仁道夫（Ralf·Dahrendorf ）認(rèn)為：“顯然，公民社會是一切獨(dú)裁權(quán)力的眼中釘、肉中刺。”“集權(quán)的統(tǒng)治者們憎恨公民社會更甚于憎恨其他一切，公民社會抗拒他們的肆無忌憚、驕橫狂妄。”[2]所以，公民社會是民主政體的有效根基，是專制政權(quán)的張力因素，“公民社會也許是唯一有效反對專制和集權(quán)統(tǒng)治的源泉。”^[2] 所以說，西方公民對政府有明顯的警惕心理和拒絕盲目服從的政治文化。

西方國家重建政府信用的做法主要有：（1）公民中心的公共服務(wù)。許多國家在改革的過程中將公民視為消費(fèi)者或者顧客提出了“公民中心”、“顧客導(dǎo)向”、“顧客至上”等觀念，突出公民是雙邊關(guān)系的中心，凸顯了政府的服務(wù)功能在增進(jìn)公眾對政府信任中的重要性。（2）公共服務(wù)質(zhì)量運(yùn)動。公共服務(wù)質(zhì)量的改善有助于改善公眾對政府的態(tài)度，實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)的重要措施是實(shí)施標(biāo)桿管理、質(zhì)量保證措施以及采用信息科技提升服務(wù)質(zhì)量等。（3）道德基礎(chǔ)運(yùn)動。改善公務(wù)人員的行為，樹立良好的道德、價(jià)值觀念和行為準(zhǔn)則。（4）反腐敗行動。“腐敗沒有國界”，它對于政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活有著巨大的危害，尤其危險(xiǎn)的是腐敗背后“公眾對壞消息的厭倦和無力感”所造成的政府信任衰落問題。（5）擴(kuò)大公民參與。如果排斥公眾對重要決策的參與，將會造成政策上的失誤。從結(jié)果上來看，參與也許無法形成一個(gè)不可分割的利益，但是在參與中可以構(gòu)建完善民主體制。（6）透明與公開。通過政府行政的公開化、透明化，加強(qiáng)公眾對政府及其運(yùn)作的了解，從而改變不信任態(tài)度。（7）放松管制。放松管制的內(nèi)涵在于釋放公共部門蘊(yùn)藏的能量，提升政府行動的水平。（8）績效改進(jìn)措施。政府與公民間的信任關(guān)系是與政府績效密切相關(guān)的，所以西方國家政府改革過程中也一直致力于通過改進(jìn)績效來重建信任關(guān)系，其主要的做法是建立“績效導(dǎo)向”制度^[3]。從西方國家政府改革的實(shí)踐來看，政府改革或政府再造運(yùn)動的最主要的價(jià)值取向是強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)性：“官僚制改革的目的在于使政府更好地為公眾利益服務(wù)。”^[4]

三、建立有效反腐機(jī)制對于政府信用建設(shè)具有決定性作用

腐敗現(xiàn)象不是屬于哪一個(gè)國家，是世界性的，是政治活動中無法根治的頑疾，是公民利益與執(zhí)政者利益的博弈的結(jié)果。因此社會公眾對于腐敗問題都有一定的承受能力，但不是默認(rèn)腐敗現(xiàn)象的蔓延，腐敗要控制在一個(gè)度的范圍之內(nèi)，如果超出了這個(gè)度，公民利益受到不可容忍的程度，那么政府信用將大大降低，政府想要挽回信用需要付出更多的努力或者根本就沒有機(jī)會挽回，如果一個(gè)政府的腐敗蔓延成為高層腐敗和集團(tuán)腐敗，對于政府信用的損毀是非常嚴(yán)重的。在出現(xiàn)腐敗個(gè)案的情況下，公眾會認(rèn)為這是個(gè)別的個(gè)人現(xiàn)象，而不會認(rèn)為是政府的整體問題。所以不能姑息腐敗現(xiàn)象的擴(kuò)大化及深層化，如果腐敗蔓延走向廣泛性、高層化、集團(tuán)化、巨額化，那么公眾對于政府就會完全失望，對政府的信用徹底喪失。

西方國家政府改革的一個(gè)重要內(nèi)容是官僚制度的改革，總的趨向從理性官僚制向后官僚制轉(zhuǎn)變，德國的思想家馬克斯·韋伯認(rèn)為理性官僚制是一種比較理想的模式，是與工業(yè)化時(shí)代相適應(yīng)的政治模式，是技術(shù)至上主義的，強(qiáng)調(diào)形式上的合理性，強(qiáng)調(diào)客觀和技術(shù)，排斥人的主觀性。理性官僚制職責(zé)明晰、結(jié)構(gòu)合理、行為專業(yè)、制度嚴(yán)格、客觀公正，因此可以達(dá)到科學(xué)、公正、高效的理想效果。但這種官僚制也有內(nèi)在缺陷：墨守成規(guī)、缺乏活力、效率低下、官僚主義等。美國公共管理學(xué)家B.蓋伊·彼得斯認(rèn)為：傳統(tǒng)的公共行政有六個(gè)基本的概念或原理：政治中立的公務(wù)員制度；層級制和規(guī)則；永久性和穩(wěn)定性；制度化的公務(wù)員制度；內(nèi)部管制；平等[1]。這六個(gè)原則與理性官僚制度的密切關(guān)系是顯而易見的。在社會發(fā)展進(jìn)入到后工業(yè)化的時(shí)代，傳統(tǒng)官僚制度與后工業(yè)化經(jīng)濟(jì)——如知識經(jīng)濟(jì)、信息經(jīng)濟(jì)、新經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)生新的矛盾和沖突，不適應(yīng)的成分日益明顯，因此，改革官僚制度就成為已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化的國家進(jìn)行政府改革的一個(gè)重要的任務(wù)。理性官僚制是適應(yīng)大規(guī)模復(fù)制生產(chǎn)的工業(yè)化社會要求而產(chǎn)生的，需要的首先是循規(guī)蹈矩、遵守程序，與之相應(yīng)，官僚制度注重的是程序、規(guī)范、控制、效率等；而后官僚制，或者說對傳統(tǒng)官僚主義的突破，是與新的經(jīng)濟(jì)體制形態(tài)相適應(yīng)的，是公民本位主義的，價(jià)值判斷的基點(diǎn)是公民利益，強(qiáng)調(diào)原則之下的靈活、服務(wù)原則、雙向互動、發(fā)揮官員主動性等。根據(jù)中國目前的發(fā)展現(xiàn)狀，不易倉促采用后官僚制，在理性官僚制發(fā)展完善的情況下，有了良好的制度基礎(chǔ)再向后官僚體制轉(zhuǎn)變。

四、中國政治體制的完善與政府信用建設(shè)相輔相成

中國政治制度的發(fā)展變化是與經(jīng)濟(jì)體制的變化相適應(yīng)的，改革之前中國政治制度改革效果甚微，無法走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的惡性循環(huán)。改革開放之后，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，政府制度的改革趨向于建立“精簡、高效、透明”的政府公務(wù)員隊(duì)伍，僅大的機(jī)構(gòu)改革就有4次，分別在1982—1983年、1988年、1993—1994年、1998年，政府職能發(fā)生很大轉(zhuǎn)變。但是中國的政府體制仍然存在比較大的問題，在公共利益目標(biāo)導(dǎo)向、效率原則、職能權(quán)力和結(jié)構(gòu)合理化、政府官員履行職責(zé)的程度和自覺性、遵守規(guī)范和程序、管理體制的完善等方面與中國的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相比還是有很大距離。十六大報(bào)告指出：“一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的形式主義、官僚主義作風(fēng)和弄虛作假、鋪張浪費(fèi)行為相當(dāng)嚴(yán)重，有些腐敗現(xiàn)象仍然突出。”

中國的政府信用建設(shè)及政治體制發(fā)展不完善與歷史政治傳統(tǒng)有關(guān)系，中國并沒有經(jīng)歷資本主義階段，封建主義占據(jù)了歷史發(fā)展的大部分階段，這種歷史文化會影響現(xiàn)代執(zhí)政者的思維方式，影響現(xiàn)代政治體制的走向。政府信用建設(shè)與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平有關(guān)，理性官僚體制在傳統(tǒng)的工業(yè)化發(fā)展中起著重要的調(diào)整作用，目前中國并沒有完成傳統(tǒng)的工業(yè)化任務(wù)，只有經(jīng)濟(jì)形態(tài)向更高形態(tài)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)轉(zhuǎn)變時(shí)，官僚體制才能超越理性官僚體制向后官僚體制發(fā)展。張康之先生說：“走西方走過的路，永遠(yuǎn)也無法打破已經(jīng)形成的這種‘中心——邊緣’模式的結(jié)構(gòu)，只有去發(fā)現(xiàn)中心地帶所面臨的問題，并率先解決之，才能改變既有的格局。易言之，邊緣地帶所存在的問題是地域性的、特殊性的問題，而中心地帶所存在的問題則是世界共同的和普遍的問題，是人類共同的主題。”^[5]

參考文獻(xiàn)：

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[2] [英]拉爾夫·達(dá)仁道夫.現(xiàn)代社會沖突[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2000：40-59.

[3] 張成福，孟慶存.重建政府與公民的信任關(guān)系——西方國家的經(jīng)驗(yàn)[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003，（3）.

[4] [美]麥克爾·巴澤雷.突破官僚制：政府管理的新愿景[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：132.

[5] 張康之.尋找公共行政的倫理視角[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：3.

[責(zé)任編輯 王曉燕]

收稿日期：2013-06-28

基金項(xiàng)目：教育部人文社會科學(xué)青年基金項(xiàng)目“風(fēng)險(xiǎn)社會語境中的地方政府信用建設(shè)機(jī)制研究”（11YJC810044）

作者簡介：潘翠云（1980-），女，山東青島人，講師，碩士，從事知識產(chǎn)權(quán)法研究。