完善中國警察行政強(qiáng)制措施的若干思考

摘 要：警察行政強(qiáng)制措施是公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會治安、實現(xiàn)警察行政目的的重要手段。中國立法對于警察行政強(qiáng)制措施的規(guī)定太過原則性，在實施過程中容易侵害相對人的權(quán)利。完善中國警察行政強(qiáng)制措施可以通過規(guī)范立法主體、完善緊急行政強(qiáng)制措施的使用、引入“期待當(dāng)事人自我履行”原則和“比例”原則，同時建立可操作性的救濟(jì)體系。

關(guān)鍵詞：警察；行政強(qiáng)制措施；即時強(qiáng)制

中圖分類號：F20 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）28-0219-02

一、警察行政強(qiáng)措施的特征

警察行政強(qiáng)制措施是指警察機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為促使警察行政目的的實現(xiàn)，在必要情況下依法對公民、法人及其他社會團(tuán)體的人身、財產(chǎn)或者行為實施的行政強(qiáng)制，是行政強(qiáng)制權(quán)在警察行政執(zhí)法領(lǐng)域的具體化。其特點如下：

1.主體的特定性。警察行政強(qiáng)制措施的實施主體應(yīng)為警察和警察機(jī)關(guān)，根據(jù)《中華人民共和國警察法》的規(guī)定，中國的警察不僅指公安機(jī)關(guān)的人民警察，還包括國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞教部門的人民警察和人民檢察院、人民法院的司法警察，同時還有武裝警察。其中，公安機(jī)關(guān)的人民警察是警察群體中人數(shù)最多組織、最為龐大的組成部分，是中國警察機(jī)關(guān)的主要組成部分，也是我們最為關(guān)注的警察群體。為了便于研究，該論文僅基于公安機(jī)關(guān)的警察進(jìn)行論述。

2.擁有內(nèi)容眾多的即時強(qiáng)制權(quán)。公安機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著維護(hù)社會治安秩序和公共安全的重責(zé)，必然會面臨一些突發(fā)事件和緊急事態(tài)的處置，為了排除險情或防止證據(jù)滅失，無法遵循“先告誡再強(qiáng)制”的普通行政程序的要求做出決定，必須具備靈活機(jī)動的強(qiáng)制手段。例如，對醉酒或精神病人實行約束；暫扣交通事故車輛和當(dāng)事人的證照；對道路交通進(jìn)行管制；對娛樂場所進(jìn)行的突擊性臨檢等。

3.較大自由裁量空間。相對一般公務(wù)人員，警察的行政強(qiáng)制具有很大的自由裁量余地。事實上，警察執(zhí)法的特殊性使得警察行政強(qiáng)制在個案中的行使常常游離于上級監(jiān)督和公眾的視野之外，很難對警察權(quán)進(jìn)行有效控制，現(xiàn)有法律制度和立法技術(shù)對警察行政強(qiáng)制的規(guī)范和制約也不足。

4.容易侵害相對人的權(quán)利。警察行政強(qiáng)制的實施均會不同程度地對行政相對人的權(quán)利帶來某種限制，這些權(quán)利的限制可能為其利益帶來保護(hù)，但更多的是可能為相對人帶來利益上的損失。就被限制的權(quán)利內(nèi)容來看，主要有人身、財產(chǎn)以及場所使用等。一般而言，人身的強(qiáng)制措施屬于法律的保留空間，行政機(jī)關(guān)不得對行政相對人采取人身自由的限制。警察行政強(qiáng)制措施則打破了針對一般行政機(jī)關(guān)的基本限度，國家通過立法確立盤查、強(qiáng)制傳喚、扣押、拘留、收容教育、強(qiáng)制戒毒、精神病管制、強(qiáng)制帶離現(xiàn)場等具體措施。

5.實施方式的暴力強(qiáng)制性。相對于一般行政強(qiáng)制措施，警察行政強(qiáng)制措施的更具有暴力性，具體體現(xiàn)在警察可以使用警繩、手銬等警械和催淚彈、橡皮子彈等非殺傷性武器用以制服違法者。除公安機(jī)關(guān)以及與警察職能相關(guān)特殊安全保衛(wèi)單位外，其他行政機(jī)關(guān)無權(quán)配備槍支和警械。而一般行政強(qiáng)制措施在實施的過程中也不能夠使用槍支和警械，特殊的情況下，可以申請警察機(jī)關(guān)予以協(xié)助，共同執(zhí)法。

6.效力的臨時性。警察行政強(qiáng)制措施的實施僅限于警察行政目的受到外界因素的干擾而不能正常進(jìn)行的情況，這種外界因素的存留期一般較為短暫，在行政相對人消除了危險狀態(tài)、警察查明違法事實或者法律規(guī)定的期限屆滿時，警察行政強(qiáng)制賴以存在的根據(jù)即告消失，行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)立即予以解除，如強(qiáng)制傳呼至派出所后要立即解除警械；對醉酒者的約束，醒酒后必須馬上解除約束；一旦違法事實查清或期限屆滿，警察就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行解除扣押的財物。

二、警察行政強(qiáng)制措施制度存在的問題

（一）法律問題

1.警察行政強(qiáng)制措施立法主體的設(shè)定不規(guī)范。由于歷史和法治建設(shè)進(jìn)程的原因，中國目前法律規(guī)范對警察行政強(qiáng)制措施的設(shè)定尚不規(guī)范，尤其是對警察行政強(qiáng)制措施立法主體并不明確。《中華人民共和國立法法》第8條規(guī)定，“對公民政治權(quán)利和剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”只能由全國人大及其常委會制定法律，這表明，涉及人身自由的行政強(qiáng)制措施只能由法律進(jìn)行設(shè)定，任何行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)及其他規(guī)范性文件均無權(quán)設(shè)定。目前，警察行政強(qiáng)制措施的設(shè)定雜亂無章，法律、法規(guī)甚至規(guī)章都不同程度設(shè)定了警察行政強(qiáng)制措施，而且為適應(yīng)警察執(zhí)法實踐的需要，公安機(jī)關(guān)還常用批復(fù)、通知或者其他方式來彌補(bǔ)立法的不足，這給警察行政強(qiáng)制措施的運用帶來無序和混亂，甚至在適用上存在相互沖突。

2.法律條文缺乏可操作性。中國立法對于警察行政強(qiáng)制措施的規(guī)定一般是原則性，缺少具體而細(xì)化可操作性的規(guī)定。例如，對留置盤問，只是規(guī)定在四種情況下可以對嫌疑人進(jìn)行繼續(xù)盤問，至于如何進(jìn)行繼續(xù)盤問沒有明確規(guī)定；對收容教養(yǎng)時間范圍的規(guī)定是一至三年，辦案人員自由裁量權(quán)過大。至于警察行政強(qiáng)制措施實施過程中所需要的器材、財力、人員保障、場所支持等方面，在法律中均未規(guī)范，而它們會直接影響人權(quán)的基本保障。

3.警察行政強(qiáng)制措施的配置存在失衡。警察行政強(qiáng)制措施的配置失衡主要表現(xiàn)在警察行政強(qiáng)制措施制度只是片面地制約相對人權(quán)利而缺乏對警察行政強(qiáng)制措施行使的有效制約，在結(jié)構(gòu)上也極不協(xié)調(diào)，對警察權(quán)力的授予重實體輕程序；重效率、輕保護(hù)；重行使、輕監(jiān)督。多數(shù)的警察行政強(qiáng)制措施由法律授權(quán)公安機(jī)關(guān)自行立法，出于自身執(zhí)法的利益制定出的有關(guān)規(guī)定，極易導(dǎo)致警察權(quán)力與相對人權(quán)利之間的失衡。

（二）實踐層面的問題

1.主體不合法。根據(jù)《人民警察法》規(guī)定，實施警察行政行為的主體只能是公安機(jī)關(guān)及其人民警察，警察的行政強(qiáng)制措施必須由公安機(jī)關(guān)及其人民警察實施。但在現(xiàn)實中，主體不合法的現(xiàn)象非常普遍。主要表現(xiàn)在輔警人員實施行政強(qiáng)制措施，在繁重的工作任務(wù)的壓力之下，經(jīng)常是一名民警帶領(lǐng)輔警人員進(jìn)行行政執(zhí)法或盤查巡邏，由于輔警人員的自身法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、紀(jì)律觀念等都不是很強(qiáng)，輔警人員越權(quán)濫用警察行政強(qiáng)制措施的問題屢見不鮮，也因此釀成了很多慘重的教訓(xùn)。

2.警察機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過大。公安機(jī)關(guān)肩負(fù)著維護(hù)社會治安秩序和公共安全的責(zé)任，常常需要處理突發(fā)性緊急事件，立法中常常賦予警察一定的自由裁量權(quán)。現(xiàn)行的立法對自由裁量權(quán)行使的界限、范圍、強(qiáng)度、監(jiān)督以及救濟(jì)途徑等缺乏規(guī)范，致使在實踐中警察濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象屢禁不止，隨意加大警察行政強(qiáng)制措施的強(qiáng)度。

3.部分警察運用行政強(qiáng)制措施的動機(jī)不純。部分公安機(jī)關(guān)隨意加大警察行政強(qiáng)制措施的強(qiáng)度，在執(zhí)法活動中不加區(qū)別地一律直接使用最嚴(yán)厲的行政強(qiáng)制措施，恣意濫用的行為極大地?fù)p害了行政相對人的權(quán)益。

三、完善中國警察行政強(qiáng)制措施的設(shè)想

1.規(guī)范警察行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)。對于警察行政強(qiáng)制措施的泛濫，首先從源頭上必須杜絕“法出多門”，規(guī)范警察行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)。涉及限制公民人身自由以及對公民身體進(jìn)行強(qiáng)制檢查或取證的行政強(qiáng)制措施只能由法律設(shè)定，法規(guī)不得對此項加以染指。法律已經(jīng)設(shè)定的行政強(qiáng)制措施，法規(guī)及以下規(guī)范性文件不得對法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施的對象、范圍、方式、條件等作出變更，只能規(guī)定具體的實施程序，且具體實施程序不能對法律所規(guī)定的基本程序進(jìn)行克減。除法律、法規(guī)之外的規(guī)范性文件不得自行設(shè)定警察行政強(qiáng)制措施。

2.規(guī)范警察緊急行政強(qiáng)制措施的使用。德國等大陸法系國家關(guān)于警察緊急行政強(qiáng)制措施實施即時強(qiáng)制的事實狀態(tài)，概括起來講，有違法犯罪行為可能發(fā)生的緊迫性，對本人、他人或公共安全構(gòu)成即刻的威脅等，這些事實狀態(tài)的具有時間緊迫、危險系數(shù)高、危害性大、情況危急，不立即采取有效措施，不足以消除危險的特點[1]。在處置緊急狀態(tài)時可能發(fā)生的對公民基本權(quán)利的克減，實際上也是基于從最佳狀態(tài)下實現(xiàn)人權(quán)保障的需要。但是，警察緊急行政強(qiáng)制措施由于其應(yīng)對的急迫性以及不可避免性，它顯然有別于一般行政強(qiáng)制措施的程序，但更容易對當(dāng)事人的合法權(quán)益造成侵害，對警察緊急行政強(qiáng)制權(quán)的啟動標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范。

3.確立“期待當(dāng)事人自我履行”原則。該原則是指的是警察在實施警察行政強(qiáng)制措施的時候，“盡量期待當(dāng)事人自覺履行行政義務(wù)，不到萬不得已的情況下，就不采用”行政強(qiáng)制手段[2]。行政相對人的自我履行和積極配合不僅能夠促使公安行政效率得以提高，減少不必要的成本支出，更重要的是這個互動的過程中，公安機(jī)關(guān)和行政相對人之間以非暴力的方式共同完成法律的規(guī)定，促進(jìn)了警察與當(dāng)事人之間溝通與和諧關(guān)系的發(fā)展。在這個互動的過程中，警察應(yīng)主動追求和創(chuàng)造條件來“期待當(dāng)事人自我履行”，只有在這種期盼最終破滅之后，才能啟動公安機(jī)關(guān)的暴力強(qiáng)制。

4.警察行政強(qiáng)制措施的配置引入“比例原則”。比例原則最早得見于德國警察法中，演化上升為德國行政法原則，最終吸納為憲法原則[3]。比例原則在警察行政強(qiáng)制措施的具體運用，要求將警察功能僅止于維持公共秩序必要的最低限度。如果以警察行政強(qiáng)制措施干預(yù)公民自由為實現(xiàn)公共利益所不可缺少時，那么這種干預(yù)應(yīng)當(dāng)是最低限度的。強(qiáng)制措施對公民基本自由權(quán)利的干預(yù)，只應(yīng)當(dāng)發(fā)生于維護(hù)公共利益緊急狀態(tài)所必需的程度上。出于基本權(quán)利的保障，公民對于警察行政強(qiáng)制措施不必要的干預(yù)可以提出異議并付之投訴。

5.完善救濟(jì)制度。沒有救濟(jì)則無從保障權(quán)利，警察行政強(qiáng)制措施是由各種強(qiáng)制性手段所構(gòu)成，不當(dāng)行使就會侵害公民的合法人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，必須設(shè)置完善的法律救濟(jì)手段。中國先后制定了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復(fù)議法》等法律，創(chuàng)設(shè)了信訪救濟(jì)、行政救濟(jì)、司法救濟(jì)乃至國家賠償?shù)榷喾N救濟(jì)形式，但是由于中國歷史上缺乏法治的傳統(tǒng)，從實際運行的效果看，并不盡如人意，必須盡快建立可操作性的救濟(jì)體系并落實到實踐中。

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[責(zé)任編輯 王曉燕]

收稿日期：2013-03-25

基金項目：江蘇省社科基金項目“警察權(quán)的監(jiān)督與制約問題研究”（09ZZD011）

作者簡介：胡建剛（1967-），男，江蘇宜興人，教授，從事治安學(xué)、警察學(xué)研究。