土地財政模式與財政體制相關關系的實證分析

摘 要：近年來，中國“土地財政”問題越來越突出，中國地方政府投融資平臺的風險也逐漸暴露，對中國宏觀經濟的穩定造成了一定的影響，因此在這種背景下對于土地財政的研究具有十分重要的現實意義。主要從實證的角度對中國土地財政模式和財政體制相關關系進行研究，得出相關結論并提出一些建議措施。

關鍵詞：土地財政；財政體制；財力不足

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）28-0118-02

一、引言

1994年為了理順中央與地方的分配關系，國家推行了分稅制改革，其主要內容是在合理劃分中央政府和地方政府事權的基礎上，按照稅種進行劃分，進行分類分成，伴隨著地方政府的財權上移和事權下放的直接后果是地方政府財政收入和財政支出之間的巨大缺口形成，同時地方政府財政收入占全國總收入中的比重也逐漸下降。我們可以看到1993年地方收入的比重約為0.78，而1994年則下降到了0.44，2012年為0.52。面對中國經濟發展所導致的財政收入規模的縮小與地方政府不斷膨脹的財政支出的矛盾，地方政府必然轉向另外一種收入機制來擴大財源。在分稅制改革以后，土地出讓金卻是地方政府可以獨自享有的，再加上我們國家現有的土地制度以及征用制度，以及中國如今的城市化進程的不斷加快和城市規模的過度擴張和政府官員單純以GDP為指標的政府績效考核機制等因素都成為地方政府形成土地出讓這種偏好的巨大推動力，從而造就了地方政府的“土地財政”。

“土地財政”主要形式包括出讓土地獲得的土地出讓金和其他一些土地相關的稅收收入。近十幾年來，由于土地財政和土地金融的形成，地方城市政府通過經營土地，積累了大量的基礎建設資金，城市建設突飛猛進，同時也帶動了周邊農村經濟的轉型與發展，形成了近十年來中國財政收入持續超GDP增速增長的格局。然而在令人振奮的高增長背后，它同時也帶來了一系列的財政與金融風險，激發了潛在的社會矛盾，造成了中國經濟的投資和消費結構的失衡。第一，與土地相關的財政收入獲得具有不可持續性，因為土地的稀缺性和房地產業的稅源的一次性，一旦土地與房地產市場降溫，那么很可能會出現像美國“汽車城”底特律那樣的“城市破產”。第二，因土地征管發生的層出不窮的群體性事件，上演了一幕幕的悲劇，激發了嚴重的社會矛盾，阻礙了和諧社會的構建。第三，政府的巨額資金投資影響了產業結構的平衡，造成了產能過剩。第四，土地財政極地了滋生了官員的貪污腐敗現象，土地價格的日漸推高的背后隱藏著許多“招租”行為。

總體來說，犧牲未來來換取今天高速發展的“土地財政”模式弊大于利，自20世紀末以來，“土地財政”模式已經成為眾多學者研究的重點，主要是通過理論分析來揭示它的成因。本文在理論基礎上，通過對1992—2012年的相關數據，利用協整檢驗進行計量分析，探討“土地財政”模式與中國財政體制之間的一些關系，做出一些政策上的建議。

二、地方政府的“土地財政”模式與財政體制的關系的實證分析

（一）變量選擇與數據

本文所選用的樣本數據區間為1992—2012年，選取的變量為土地出讓金收入占地方政府財政收入的比重（LR）和地方政府的財政收入占全國總財政收入的比重（BR）。數據主要來自于《中國國土資源年鑒》 、《中國統計年鑒》 、國家財政部和國家稅務總局網站等。

因為土地出讓金在土地財政收入中占據非常大的比重，所以本文選取土地出讓金占地方財政收入的比重（LR）來反映土地財政對地方財政收入的貢獻，并且分稅制改革之后，地方財政收入在全國財政收入中的比重也日漸下降，所以選取地方政府財政收入占全國總財政收入的比重（BR）來反映財政體制改革之后對地方政府財力的影響。

（二）變量的平穩性檢驗

因為用非平穩的時間序列數據作回歸會出現偽回歸的現象，因此為了保證回歸結果的有效、最佳和無偏，我們對樣本數據進行ADF單位根檢驗，結果（見下頁表1）：

從表1可以看出，變量BR的水平值大于10%的顯著性下的臨界值，而一階差分后，ADF值則小于10%的顯著性下的臨界值；變量LR的情形和BR相同，我們可以得出變量BR和LR都是一階單整的，所以我們可以對它們進行協整分析。

（三）協整分析

首先我們運用Johansen 協整檢驗來檢驗變量LR和BR之間是否存在一個長期的協整關系。下面給出了Johansen檢驗中的跡檢驗和最大特征值檢驗。

由表2和表3可以看出，Johansen的跡和最大特征值均在5%的顯著性水平下顯著。因此我們可以判斷出變量LR和BR之間存在一個長期的協整關系，可以得到協整方程為：

LR=0.6449-0.6563BR （1）

建立誤差修正模型：

ΔLRt=-0.4573ΔBRt-0.2683ECMt-2 （2）

t=（-1.335） （-1.750）

（四）結果分析

（1）式表明地方政府土地出讓收入占地方財政收入的比重（LR）與地方財政收入占全國總財政收入的比重（BR）兩者之間存在著長期均衡關系，由于兩者的變化方向呈現相反的方向，說明當地方政府收入出現不足時會通過出讓土地來獲取更多的財政收入的實際現象。（2）式表明當前LR的變化受到BR以及前二期對長期均衡狀況偏離的影響。地方政府會根據兩者對長期均衡關系的偏離程度，逐步調整地方政府土地出讓金收入占地方財政收入的比重，使其回歸均衡狀態。誤差修正項ECM系數反映了地方政府對偏離長期均衡的調整力度，大約有26%的本期偏離將在下兩期得到調整，這是因為地方政府的整個土地征收與出讓的規劃和安排，包括土地出讓金的收回都需要一定的過程。

三、結論和建議

近年來，“土地財政”問題越來越嚴重，地方政府融資風險也逐步顯現。探究其背后的原因，有經濟發展水平、城市化進程的加快、官員的政績考核制度、土地出讓制度等，但最大的原因應該是由于中國現有的財政體制存在的缺陷所導致的地方政府本身的財力匱乏。但是改革非一日之功，我們也無法在短期內改變地方政府對土地財政的依賴。我們可以從短期和長期兩方面來改革。

短期來看，我們應該建立并健全完善的土地出讓金管理體系，將土地出讓金納入政府的預算內管理，嚴禁各種小金庫，設立專門的機構監督并運用，國家也應該對土地出讓金進行專項管理，可以進行適當的轉移支付，對過度開發利用的土地進行維護與保養，提高對被征地農民的補償，滿足失地農民的生存與發展的需求，使他們能夠平等地享有社會發展所帶來的巨大收益；同時土地增值的利益應當用在提高在耕農民的生活水平，國家應該建立專項土地發展基金，真正做到取之于地，用之于地，用之于民。

長期來看，我們應該做到：（1）逐步完善財政體制改革。1）用法律條文的形式將中央與地方政府的事權確定下來，減輕地方政府不合理的事權，做到財權與事權相匹配，改變地方政府收支不平衡的局面。2）建立穩定的地方稅體系，保證地方政府的稅源充足。3）構建規范科學的轉移支付制度，最大限度地發揮轉移支付制度的財政平衡作用，真正實現基本公共服務的均等化。（2）建立新型的官員考核指標體系，將公民的幸福納入考核指標。政績考核體系應該將社會發展、生活環境，居民幸福程度等指標納入考核指標，而不是一味地關注GDP和人均財政收入等經濟指標。政績考核應該因地制宜，鼓勵適度地方政府競爭，建立新型的官員考核指標體系，這將會從根本上改變了地方政府的行為目標，切斷地方政府與土地之間的利益聯系。

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[責任編輯 吳明宇]

收稿日期：2013-08-06

作者簡介：胡大海（1988-），男，江蘇洪澤人，碩士研究生，從事財政研究。