化解產能過剩的長效機制研究

摘 要：化解產能過剩是今年黨和政府確定的重點工作之一。現階段中國工業部門產能過剩具有涉及領域多、負面沖擊效應大、成因復雜、化解產能過剩難度高等特征。通過對近年來政府的相關政策及實施效果進行梳理，建立化解產能過剩的長效機制應該重視市場機制的調節、轉變政府干預方式、加快經濟體制改革等三個方面。

關鍵詞：產能過剩；化解；長效機制

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）28-0059-03

引言

自20世紀90年代以來，中國經濟共經歷了三次大規模的產能過剩，第一次是1998—2001年，第二次是2003—2006年，最近一次是2009年至今。新一輪的產能過剩問題更加普遍，涉及的領域更加廣泛。根據國家統計局最新調查數據顯示，2013年二季度末工業產能利用率平均只有78.6%，閑置產能高達21.4%，處于國際金融危機以來的較低水平^[1]。嚴重的產能過剩不僅會導致資源浪費、產品價格下降、企業盈利能力降低、虧損面增加，也不利于中國經濟的結構調整和轉型升級。

化解產能過剩是今年黨和政府確定的重點工作之一。2012年底召開的中央經濟工作會議明確指出：“要充分利用國際金融危機形成的倒逼機制，把化解產能過剩矛盾作為工作重點。”^[2] 近期國務院也要求金融機構按照“消化一批、轉移一批、整合一批、淘汰一批”的要求，對產能過剩行業區分不同情況實施差別化政策。本文嘗試從對中國產能過剩的特征入手，科學評析近年來政府化解產能過剩的政策措施及實施效果，進而提出化解產能過剩的長效機制。

一、中國產能過剩的特征分析

2009年國際金融危機以來，受到外需嚴重萎縮的影響，加上中國經濟發展方式比較粗放，不少行業出現了產能過剩問題，部分行業在虧損邊緣，新時期產能過剩具有以下幾個方面的特征。

（一）涉及傳統產業和新興產業多個領域

新一輪產能過剩不僅發生在傳統產業，比如鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶、化工行業等，也發生在新興產業，比如光伏、風電制造、多晶硅等。

部分傳統產業出現嚴重的產能過剩。根據工信部總工程師朱宏任披露，目前產能過剩在大部分工業行業普遍存在，其中鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、船舶等行業產能過剩情況尤為突出，2012年底，鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、船舶行業的產能利用率分別為72%、71.9%、73.7%、73.1%和75%，并且上述行業還有大量的在建、擬建項目，產能過剩矛盾日益加劇^[3]。

風電設備、光伏等新興產業出現產能過剩。根據國家發改委原主任張平披露，目前風電設備產能利用率不到70%^[4]。根據中國光伏產業聯盟，2012年底多晶硅產能19萬噸，產量7.1萬噸，開工率僅37.37%，大部分多晶硅企業已經停產。硅片產能超過40GW，產量達到28GW，產能利用率70%；光伏電池開工率僅57%（見下頁表1）^[5]。

（二）產能過剩的負面沖擊效應較大

部分行業產能過剩的后果是，企業效益大幅下滑，凈利率降低，虧損面增加，導致銀行不良貸款增加，進而將風險傳遞給銀行業。根據工信部公布，2013年上半年86家重點大中型鋼鐵企業平均銷售利潤率僅為0.19%，虧損面為40.7%^[6]。據中國有色金屬工業協會數據，2013年上半年電解鋁行業整體虧損6.7億元^[7]。船舶行業船價大幅下跌，企業成本上升，效益明顯下降，2013年上半年全國規模以上船舶工業企業實現利潤同比下滑25.3%，虧損面達23%^[8]。光伏企業巨頭無錫尚德已于2013年3月破產重組，九家債權銀行對其授信71億元，其中中國銀行已經將22億元的貸款全部降級為不良貸款。受鋼貿、造船、光伏等行業影響，2013年二季度末，商業銀行不良貸款余額5 395億元，連續7個季度反彈，比年初增加467億元，不良貸款率0.96%，比年初上升0.1個百分點^[9]。

（三）產能過剩的成因復雜

中國產能過剩行業的成因復雜，結構性產能過剩與體制性產能過剩并存。中國多數輕工業處于國際產業鏈分工的低端環節，在大量低端勞動密集型產品相對過剩的同時，仍有部分高端產品需要進口，結構性產能過剩的特征較為明顯。比如平板玻璃是嚴重過剩的，但是電子用的玻璃基板主要依賴于進口。而重化工業則反映了處于成長階段，市場化程度較低的“體制性產能過剩”的特征。由于重化工業屬于資金密集型行業，資產專用型較強，固定成本較高，產業退出壁壘較高，產能調整適應市場需求的快速變化存在一定難度。在中國投資體制不健全以及地方政府高投資沖動下，資本密集型的重化工業就成為產業發展的首選，反映出“體制性產能過剩”的特征。

（四）化解產能過剩難度大

本輪產能過剩的發生是以國際金融危機不斷深化、外需持續疲軟、中國經濟潛在經濟增長率下降為背景的，化解難度較大。第一，國際環境非常嚴峻，外需疲軟，加上人民幣升值，出口形勢不容樂觀，中國長期依靠低成本勞動力優勢的競爭空間不斷壓縮。第二，中國潛在經濟增長率下降，已經步入工業化后期階段，依靠快速經濟增長來化解產能過剩可能性很小。第三，中國產能過剩很大程度上是由體制性造成的，在GDP導向的政府政績觀未改變的前提下，地方投資沖動難以遏制，不僅過剩的產能難以被消化，還會造出新的產能。

二、近年來國內化解產能過剩的調控政策分析

（一）相關調控政策梳理

2009年受國際金融危機影響，中國經濟增速下滑，部分行業盲目擴張，造成嚴重的產能過剩。為此國務院及相關部門出臺一系列產業政策、金融政策等進行嚴格調控。

國家化解產能過剩的調控政策基本可以歸結為以下幾種類型：一是發布預警和提示風險。比如，2009年，國務院轉發了發改委等部門“關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展若干意見的通知”，明確指出鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、風電設備等行業存在嚴重的產能過剩。二是污染、排放、安全等外部效應管制措施。比如2010年工信部制定《水泥行業準入條件》，要求水泥粉磨站可比水泥綜合電耗≤38 kWh/t新建或改擴建水泥（熟料）生產線項目須配置脫除NOX效率不低于60%的煙氣脫硝裝置。三是技術標準、企業規模等管制措施。比如《產業結構調整指導目錄（2011年本）》要求淘汰土法煉焦等落后生產工藝。四是限制產量和淘汰產能等管制措施。比如2013年7月，工信部公布煉鋼等19個行業首批淘汰產能企業名單。五是限制、禁止企業投資管制措施。2009年發改委等部門規定，原則上三年內不再核準新建、擴建電解鋁項目。六是金融政策，比如2013年7月，國務院發文要求金融機構按照“消化一批、轉移一批、整合一批、淘汰一批”的要求，對產能過剩行業區分不同情況實施差別化政策。

（二）調控政策效果評析

近年來有關部門多次集中治理產能過剩，取得了不少成效，也為中國轉型期產業政策的干預提供了豐富的經驗。但是，現階段中國各工業部門仍然出現了“越調控總量、投資越踴躍、產能越過剩”的情況。分析背后的原因，一是部分行業的產能過剩屬于體制性產能過剩，在地方政府GDP政績觀下的強力推動下，政策的執行往往走樣。根據新華社記者的調查，目前有近四成的鋼鐵產能都屬于違規項目，電解鋁行業近年來新增的1 800 萬噸產能中，由國務院相關部門審批的僅80 萬噸；在國務院相關部門沒有審批的情況下，違規新增水泥產能8 億噸^{[/11]。第二，在中國經濟快速增長的大背景下，環保、排放、安全的監管措施的執行力比較滯后，而政府的投資干預政策，也往往由于“政府失靈”而使效果大打折扣。}

三、建立化解產能過剩的長效機制

化解產能過剩是今年黨和政府確定的重點工作之一。2012年末中央經濟工作會議指出，化解產能過剩的原則是“尊重規律、分業施策、多管齊下、標本兼治”。新一屆中央政府也將化解產能過剩作為經濟結構調整和轉型升級的重點工作。化解產能過剩的長效機制應包括以下幾個方面：

（一）重視市場機制的調節

產能過剩是市場經濟的正常現象，因此化解產能過剩更多地依賴市場手段，需要充分發揮市場機制的調節作用。一是價格手段，通過價格下調增加總需求，從而消化部分產能過剩問題；二是擴大市場范圍，對于存在比較成本優勢的行業產能過剩，可以通過擴大出口、海外投資等手段轉移消化部分產能。三是持續虧損的行業，沉沒成本比較低或者沉沒成本逼近可變成本的企業會選擇退出，這樣可以減少產能，從而緩解產能過剩。四是對于結構性產能過剩問題，相關企業會研究市場需求特點，加大研發力度，提高技術改造和升級，增加高端產品供給能力，從而解決低端產品產能過剩問題。

（二）轉變政府干預方式

由于存在信息不對稱和政府失靈，政府應該充分尊重產能過剩的內在規律，轉變傳統的干預方式。一是根據2003年中共十六屆三中全會發布《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》精神，充分尊重企業投資決策權，尊重金融機構和金融市場的融資選擇權，只要不存在環保、安全、壟斷等危害社會利益問題，政府部門不要進行過多的投資管制和審批干預；二是強化服務職能，改進有關統計工作，定期發布產能利用率、市場供求信息、價格波動、盈利水平、投資規模、信貸總量等公共信息服務，提示行業產能過剩風險，引導企業科學理性的決策行為。三是為解決外部性和市場失靈問題，政府部門應更多地采用經濟手段，加快資源稅改革、加快征收環保稅，制定和執行適當的質量技術、能耗水耗、環保排放標準等干預措施，促使企業成本內部化。

（三）加快經濟體制改革

中國經濟處于市場轉型期，部分行業產能過剩屬于體制性產能過剩。為了化解體制性產能過剩，需要多管齊下，加快財稅改革、土地制度改革、環保體制改革等。財政體制改革方面，應理順中央與地方的利益分配機制，改革以考核GDP增長為重點的政府官員晉升體制，消除地方政府對企業投資的補貼動機。土地制度改革方面，明晰土地產權，理順土地市場的價格形成機制，從根本上杜絕地方政府通過低價供地為企業提供補貼。環保制度改革方面，制定長期穩定和嚴格的環境政策，提高環保法規的執行力度，防止地方政府犧牲環境以吸引資本引入。

參考文獻：

[1] 國家統計局網站，http：//www.stats.gov.cn/tjdt/gjtjjdt/t20130716_402911613.htm.

[2] http：//politics.people.com.cn/n/2012/1217/c1024-19913897.html.

[3] 王政，左婭.產能過剩愈演愈烈[N].人民日報，2013-07-30（002）.

[4] 張平回答中外記者的提問[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/06/c_132212555.htm.

[5] 中國光伏產業聯盟網站，http：//www.chinapv.org.cn/html/news/2013/0528/2247.html.

[6] http：//www.miit.gov.cn/n11293472/n11293832/n11294132/n12858402/n12858492/15545714.html.

[7] 中國有色金屬工業協會網站，http：//www.chinania.org.cn/.

[8] http：//www.miit.gov.cn/n11293472/n11293832/n11294132/n12858387/15554874.html.

[9] 尚福林.在2013年上半年全國銀行業監督管理工作會議暨經濟金融形勢分析（電視電話）會議上的講話[Z].銀監會通報，第17期.

[10] 顧宗勤.中國重點化工行業產能過剩分析[J].化學工業，2013，（5）.

[11] 劉菊花，王敏.年年淘汰年年過剩，產能過剩該如何破解[N].新華每日電訊，2013-07-28.

[責任編輯 陳麗敏]

收稿日期：2013-08-06

作者簡介：張明哲（1983-），男，河南鎮平人，博士，從事產業經濟學、金融學研究。