關(guān)于新形勢(shì)下中國(guó)政府管理創(chuàng)新研究

摘 要：政府管理創(chuàng)新是推進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重要影響因素，在新形勢(shì)下政府管理創(chuàng)新已經(jīng)越來(lái)越重要。政府管理創(chuàng)新就是在治理理論的基礎(chǔ)上，針對(duì)政府管理中所存在的問(wèn)題，探索新形勢(shì)下政府管理的新觀念新方法，從而將政府建設(shè)成為服務(wù)型政府，廉潔高效、人民滿意型政府。

關(guān)鍵詞：政府管理；創(chuàng)新；地方治理

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）19-0177-02

黨的十八報(bào)告提出，要深化行政體制改革，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。提出要將提供良好發(fā)展環(huán)境、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義作為政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，將創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理提到了重要的突出的位置。2013年政府工作報(bào)告中也明確將加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式等作為下一步政府工作的重點(diǎn)。由此可見(jiàn)，新形勢(shì)下地方治理與政府管理的作用將越來(lái)越重要。如何在新形勢(shì)下，推動(dòng)政府管理的創(chuàng)新，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展已日趨重要。

一、理論基礎(chǔ)

20世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著西方國(guó)家政府財(cái)政危機(jī)、信用危機(jī)、管理危機(jī)的出現(xiàn)。一場(chǎng)以重新調(diào)整國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的邊界，關(guān)注政府的合法性和公共部門(mén)對(duì)公眾的回應(yīng)能力的政府管理創(chuàng)新的理論和運(yùn)動(dòng)展開(kāi)起來(lái)。從英國(guó)“撒切爾主義”、美國(guó)的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)，到俄羅斯精簡(jiǎn)政府改革和中國(guó)行政體制改革的深化和進(jìn)行，“更少的政府，更多的治理”成為西方政府改革的共同特征。以政府是掌舵而不是劃槳；以市場(chǎng)為導(dǎo)向，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將政府治理與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合；建立合理的授權(quán)與分權(quán)機(jī)制等為主張的新公共服務(wù)理論開(kāi)始成為公共管理的核心理論。

政府管理創(chuàng)新是指各級(jí)政府及其職能部門(mén)為了適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境的變化所提出的新挑戰(zhàn)、新要求，對(duì)自身的職能定位、管理方式、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、業(yè)務(wù)流程、工作方法、技術(shù)手段等諸多方面所做出的創(chuàng)造性調(diào)整和變革。根據(jù)諸多因素與創(chuàng)新的關(guān)聯(lián)性，可將政府管理創(chuàng)新體系概括為以管理人員、管理手段、管理方法為具體措施；以運(yùn)行機(jī)制，管理標(biāo)準(zhǔn)、程序等規(guī)范為核心；以機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置，人員編制為具體內(nèi)容；以社會(huì)總治理結(jié)構(gòu)、基本制度為基本框架；以行政體制為具體設(shè)計(jì)，如領(lǐng)導(dǎo)體制、決策體制、決策執(zhí)行體制、監(jiān)督體制、政府績(jī)效評(píng)估體制等；以政府管理理念和基本原則為宗旨；以對(duì)社會(huì)主體人（包括管理者和被管理者）的基本屬性及相互關(guān)系的認(rèn)識(shí)和信念為導(dǎo)向；以社會(huì)假設(shè)為前提的八層次構(gòu)成的體系。這八個(gè)層次間相互關(guān)聯(lián)，因此政府管理創(chuàng)新需要抓住核心，全面推進(jìn)。

二、中國(guó)政府管理中存在的問(wèn)題

在經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的改革轉(zhuǎn)型之后，中國(guó)政府在管理層面已經(jīng)基本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，但仍然存在一些制約科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.政府定位不準(zhǔn)確。盡管多年來(lái)政府職能歷經(jīng)多次改革調(diào)整，在政企分開(kāi)、政資分開(kāi)等方面取得了重大進(jìn)展，但政府由管理者到服務(wù)者的角色還沒(méi)實(shí)現(xiàn)完整的過(guò)渡，政企不分、政資不分、政事不分、政社不分的現(xiàn)象依然不同程度地存在。政府與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界仍劃分不夠清晰。

政府的主要職能應(yīng)該是健全宏觀調(diào)控體系，引導(dǎo)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行；加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，創(chuàng)造公平和可預(yù)見(jiàn)的法制環(huán)境；履行社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)公正；強(qiáng)化公共服務(wù)職能，努力提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

在市場(chǎng)方面，政府主要的作用應(yīng)該是充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。政府的定位與職能應(yīng)是服務(wù)于市場(chǎng)與社會(huì)，重點(diǎn)在于維護(hù)市場(chǎng)的正常秩序，推進(jìn)公平準(zhǔn)入規(guī)范市場(chǎng)執(zhí)法，加強(qiáng)（如對(duì)食品、藥品等商品）監(jiān)管；而不應(yīng)過(guò)多地利用行政手段進(jìn)行干預(yù)，影響正常的市場(chǎng)運(yùn)行。但從目前看，政府在有些資源的配置上還沒(méi)有完全交給市場(chǎng)，政府在市場(chǎng)資源配置中依然具有主導(dǎo)權(quán)；一些本應(yīng)該由社會(huì)和市場(chǎng)管理的事情，仍然繼續(xù)掌握在政府手中，政府在有些地方仍然管得太多太細(xì)。在社會(huì)管理方面，政府公共服務(wù)和社會(huì)管理職能較弱。政府缺位、越位的問(wèn)題還沒(méi)有完全解決。一方面，在一些政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域還存在“缺位”問(wèn)題，如市場(chǎng)監(jiān)管職能在一些地方、領(lǐng)域履行不到位，在公共物品的提供方式、范圍上還不夠科學(xué)；基本公共服務(wù)缺乏質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)量有待增加。另一方面，在一些本應(yīng)由社會(huì)組織發(fā)揮作用的領(lǐng)域存在政府“越位”問(wèn)題，政府承擔(dān)了過(guò)多的社會(huì)職能，導(dǎo)致政府責(zé)任過(guò)大、風(fēng)險(xiǎn)過(guò)于集中。

2.政府內(nèi)部關(guān)系不清。政府在組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上不盡合理，協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制時(shí)有不暢。合理的政府組織結(jié)構(gòu)能夠明確部門(mén)職責(zé)，提高行政效率。當(dāng)前，中央與地方之間的事權(quán)劃分還不十分清晰，財(cái)力配置不盡完善；同級(jí)政府部門(mén)之間權(quán)責(zé)不清，個(gè)別部門(mén)同時(shí)承擔(dān)著審批、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等多個(gè)職能，部門(mén)之間合作、協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢；對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約尚需進(jìn)一步加強(qiáng)。尤其在實(shí)行分稅制改革之后，地方缺乏主體稅種，也沒(méi)有完全實(shí)行分級(jí)財(cái)政管理的財(cái)政實(shí)力，這就導(dǎo)致事權(quán)下放、財(cái)權(quán)上移現(xiàn)象，導(dǎo)致事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配。

3.缺乏有效的管理評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制。由于缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)機(jī)制，評(píng)估指標(biāo)過(guò)于籠統(tǒng)，評(píng)價(jià)指標(biāo)不合理，沒(méi)有形成像“雷納評(píng)審”那種操作性強(qiáng)、具體性的評(píng)價(jià)指標(biāo)，導(dǎo)致在監(jiān)督方面也存在難以評(píng)測(cè)和量化從而導(dǎo)致尋租、抽租現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；在指標(biāo)績(jī)效設(shè)計(jì)考評(píng)上，過(guò)度強(qiáng)調(diào)GDP片面追求政績(jī)而缺少綜合因素考慮，忽視生態(tài)環(huán)境，過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展忽略軟實(shí)力。

三、政府管理創(chuàng)新改進(jìn)的建議

未來(lái)幾年是中國(guó)深入推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，也是實(shí)現(xiàn)到2020年建立比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)期。必須全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，著力破除制約科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，深入推進(jìn)行政體制改革。

1.轉(zhuǎn)變觀念，明確定位。政府要明確自身角色，即是服務(wù)者而非管理者。鄧小平同志在中共中央、國(guó)務(wù)院召開(kāi)的全國(guó)教育工作會(huì)議上的講話中，也強(qiáng)調(diào)指出：“什么叫領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)。”政府管理要改變過(guò)去重權(quán)力輕責(zé)任、重管理輕服務(wù)的官本位、權(quán)力本位的理念，要樹(shù)立“民本位”思想和服務(wù)理念。力求政府在進(jìn)行公共管理，履行政府職能的過(guò)程中，以公民需求為導(dǎo)向，堅(jiān)持以民為本，努力提高公共服務(wù)水平，滿足廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。

2.轉(zhuǎn)變職能，增強(qiáng)服務(wù)。要轉(zhuǎn)變政府職能，真正使政府成為人民滿意的服務(wù)型政府，繼續(xù)深化行政體制改革，一是要正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使政府管理 “有形之手”與市場(chǎng)機(jī)制 “無(wú)形之手”有經(jīng)濟(jì)方面職能的同時(shí)，把工作重心轉(zhuǎn)移在公共服務(wù)和社會(huì)管理職能上來(lái)。二是堅(jiān)持以改善民生為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，進(jìn)一步強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，切實(shí)提高基本公共服務(wù)的財(cái)政保障能力、提高城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的能力和社會(huì)保障能力，加快健全基本公共服務(wù)體系，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。三是強(qiáng)化政府社會(huì)管理職能，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，進(jìn)一步提高社會(huì)管理的科學(xué)化水平，加強(qiáng)社會(huì)管理法律、體制機(jī)制、能力、人才隊(duì)伍和信息化建設(shè)。完善社會(huì)政策，維護(hù)社會(huì)公平正義；加快構(gòu)建政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體系；正確處理人民內(nèi)部矛盾，健全社會(huì)調(diào)控機(jī)制；健全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，提高應(yīng)急管理能力；加大反腐敗力度，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督。

3.理順關(guān)系，簡(jiǎn)政放權(quán)。要建設(shè)人民滿意型政府，核心是要提高政府的工作效率，理順職能交叉、職權(quán)不清等關(guān)系。在政府間，中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)的劃分上，不僅要注重事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配，更加要注重建立財(cái)力平衡的機(jī)制，理順地方政府財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，應(yīng)該在保證中央政府權(quán)威性的前提上，進(jìn)一步增加地方財(cái)政的自主性?？梢酝ㄟ^(guò)立法等相關(guān)措施，明確界定、監(jiān)督地方的職能財(cái)權(quán)，通過(guò)分稅制改革來(lái)改變目前地方財(cái)政支出大于收入、靠轉(zhuǎn)移支付以及土地財(cái)政等來(lái)增收的現(xiàn)狀。

4.加強(qiáng)制度化約束。權(quán)力的集中有利于集中力量辦大事，但是“絕對(duì)的權(quán)力會(huì)導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，權(quán)力的失衡是滋生腐敗的溫床?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”，因此要想建立一個(gè)廉潔、高效、服務(wù)型的政府就必須以配套的措施來(lái)平衡、監(jiān)督、約束權(quán)力的運(yùn)行。習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委第二次全會(huì)上提出，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是把權(quán)力運(yùn)行納入制度軌道，用制度監(jiān)督、規(guī)范、約束、制衡權(quán)力。要健全和加強(qiáng)相應(yīng)的權(quán)力規(guī)范和約束機(jī)制和制度、從法律上制度上來(lái)規(guī)范、約束權(quán)力的運(yùn)行，更好的開(kāi)展政府管理和服務(wù)。

5.引入生態(tài)觀，建立科學(xué)評(píng)價(jià)體制。當(dāng)前，在政府管理評(píng)價(jià)機(jī)制上應(yīng)將生態(tài)指標(biāo)納入績(jī)效評(píng)估體系，增強(qiáng)政府的生態(tài)服務(wù)能力?？梢肷鷳B(tài)“成本——效益”分析，將生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益作為政府管理決策的核心依據(jù)，促進(jìn)政府管理的生態(tài)績(jī)效評(píng)估規(guī)范化、長(zhǎng)效化。把保障和改善民生作為“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整”的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，構(gòu)建科學(xué)的評(píng)估體系，為政府管理的生態(tài)文明績(jī)效評(píng)估提供技術(shù)支撐，使整個(gè)指標(biāo)體系能更好地反映出經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的互動(dòng)關(guān)系，推動(dòng)“生態(tài)型政府”建設(shè)。

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[責(zé)任編輯 安世友]