中國礦業權市場化規范對策研究

摘 要：隨著改革開放進一步深化，針對礦業權市場化如何規范這一現實主題，應理順礦業權市場中的經濟關系（如理順國家與礦業權人之間、中央政府與地方政府之間的關系），運用經濟杠桿加強宏觀調控（如建立健全嚴格的地質資料有償使用制度），培育和發展礦業權資本市場，積極發展配套關聯產業。

關鍵詞：礦業權；市場化；地質資料；有償使用；礦業權資本市場

中圖分類號：F270 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）19-0018-02

為促進礦產資源的使用效率和資源優化配置，中國礦業權流轉隨著改革開放進一步深化也逐步邁向市場化——探礦權與采礦權的有償轉讓、抵押，即礦業權市場化。

從當前礦業權市場化進程來看，中國礦業權市場發育較快，但由于市場法規不完善、主體資格不充分等問題，礦業權流轉在操作中體現出“雙軌制”的特征，不公平競爭、價格機制扭曲，甚至尋租、設租活動盛行等現象還大量存在[1] 。此外，礦業權流轉的原因和過程十分復雜：（1）礦山企業兼并導致的礦業權轉讓；（2）企業拍賣破產導致的礦業權轉移；（3）企業的市場化與規模擴張需要引致的礦業權轉讓；（4）礦山土地使用權流轉附帶的礦業權轉讓協議；（5）為獲取銀行貸款而將礦業權抵押給銀行帶來的抵押轉讓問題。其流轉過程，既有礦業權出讓市場框架下，國家（政府）有管理、引導的相對規范的礦業權流轉，也包括交易市場上，市場主體之間的礦業權流轉（目前，還不太規范）[2]。總之，不規范是其主要特征，《礦產資源法》中有償開采等條款還不足以應對礦業權市場化中出現的實際問題，應深化礦業權市場化改革，推動礦業權流轉規范化、制度化，具體而言，從以下幾方面著手：

一、理順礦業權市場中的經濟關系

礦業權是一種特殊的社會生產關系，代表著不同礦產資源產權主體之間的經濟利益關系。現階段，理順各種經濟關系，明晰各權利主體的責、權、利是從根源上推動礦業權市場化規范的必要環節。

（一）理順國家與礦業權人之間的關系

毫無疑問，作為礦產資源所有者，國家要通過礦業權人實現所有者權益，這是否意味著國家既要從探礦權人身上又要從采礦權人身上實現權益？

國家與探礦權人之間互相需要，互惠互利，雙方互相合作，故國家作為礦產資源所有者的權益不應從探礦權人身上實現。實踐中，國家收取探礦權轉讓金，并不是實現資源所有者權益，而是因為探礦權也存在稀缺性（不是任何主體都可以勘探礦產資源），正是稀缺性才導致價格的形成。

國家作為礦產資源所有者的權益只能從采礦權人身上實現。采礦，實質是一種生產過程，這種生產過程必須運用礦產資源、地質資料、資本、勞動力和企業家才能等要素，產出礦產品，國家從中獲取礦產資源的要素收入。可見，法律維護國家作為礦產資源所有者的權益，只能在采礦權出讓過程中實現，而不應通過探礦權出讓實現。

（二）中央政府與地方政府之間的關系

礦業權出讓市場上出讓的收益應當歸所有權人即國家所有，具體而言，究竟是歸中央政府還是地方政府？

按現行法律條文，礦業權出讓的收益應該全部歸中央政府。很明顯，這不利于調動地方政府的積極性，也不利于區域經濟發展和提高資源配置效率。因此，有必要建立一套科學合理的分級所有、分類管理模式，使中央政府和地方政府分別代表國家行使礦產資源所有權。此外，針對不同礦種礦業權出讓的收益，分別確定適宜的中央和地方財政之間的分配比例。

（三）礦業權與土地物權之間的關系

當前，中國對土地使用權的流轉缺乏相應法律措施的有力保障，這使得必須依賴相關土地物權的礦業權的流轉不能和土地使用權流轉很好結合；此外，當地政策、交通、人力等方面的影響，使得異地采礦權申請人、投標人、競買人很少，不利于統一、開放的礦業權市場形成。因此，應通過積極的制度創新安排來破除礦業權與土地流轉權之間的分隔，協調各主體之間的利益關系，消除土地因素對礦業權市場發展的制約。

二、運用經濟杠桿加強宏觀調控

（一）政府應通過宏觀經濟手段來管理、調控礦業

長期以來，中國中央政府對礦產資源的開發管理實行行政性直接經營管理，導致“條塊分割”，使國家不僅不能從礦產資源管理中獲益，反而背負沉重財政負擔，造成大量久拖難決的礦業權糾紛，阻礙了礦業經濟的可持續發展。

而在國外，部分發達國家的礦產資源所有權也屬國家所有，但對礦產資源的管理則由國家和省（州）分別管理。中央政府承認和尊重省（州）自行立法，不直接干預各省（州）對礦產資源的管理，而是通過征收所得稅或使用其他經濟杠桿，對全國的礦業進行宏觀經濟調控，以維護國家對礦產資源的所有權。

由上可知，只有改變中國對礦產資源所有權僵化的管理模式，用宏觀調控手段來協調各種利益關系，才能真正順應市場經濟的發展，理順各種矛盾。而且，宏觀調控應該法治化，但不能通過具體立法“固定規則”和以宏觀調控來界定法的門類；宏觀調控應當遵循“分權”和“法治”的基本原則，對宏觀調控主體適當賦權，由其根據形勢和調控目標“相機抉擇”或自由裁量，并將其納入問責體系，令其在民主和法治的框架內對自己行為的后果承擔相應的責任[3] 。

（二）建立健全嚴格的地質資料有償使用制度

地質資料是探礦權人進行探礦的目的和結果，其實質是描述礦產資源品種、質量、分布形態的技術知識產權。與一般技術知識產權相比，探礦形成的地質資料有其獨特性：每一塊礦產地都具有其獨特的地質資料，該資料只能在特定的礦產地上使用才能體現其技術知識價值；此外，探礦權人的權益也不能通過地質資料的保密來實現，應通過控制地質資料的使用來實現，防止阻礙信息流通和市場的發展。在獲得評估鑒定機構的有效性認可后，探礦權人的成果和資料完全可以公開，讓公眾查詢。但在法律上必須明確，采礦權人在取得采礦權時，必須向探礦權人支付地質成果的使用費，否則不能取得采礦權。

（三）加強礦業權的資產化管理

當前，礦業權的資產屬性沒有得到社會的普遍認可。要改變這一現狀，必須加大宣傳力度，提高社會公眾對礦業權資產屬性的認識，使礦業權相關利益者意識到，和其他財產一樣，礦業權也是一種資產，也可以給投資者帶來收益。同時，各相關利益者應重視運用礦業權資產來交換勞動、融資、合作經營及分擔風險。并且還要制定對礦業權資產的形成、利用、交易、收益的財務管理制度和行政管理制度，使礦業權作為一種資產進入企業所有者權益賬戶。企業在清產核資、改組改制時，要把礦業權資產作為企業的資產來進行評估和處置。

三、培育和發展礦業權資本市場

礦業權資本市場，特別是礦業權證券化市場，是礦業權市場完善和發展的內在需要，也是礦業權市場發展的希望所在。而目前，中國礦業權證券化趨勢雖然已經顯現，但真正與礦業權市場發展相適應的礦業資本市場還未形成。因此，有必要積極探索建立礦業權證券化融資體系，培育礦業權資本市場。顯然，只有將整體的、缺乏流動性的礦業權資產證券化為單元化、面額小、流通便利的證券形態的資產，才能使礦業權的價值最大化，才能更廣泛地吸納社會公眾資金，才能解決礦業權不可分和礦業權資產可流動之間的矛盾。

目前，中國還缺乏大規模開展礦業權證券化的基礎和條件，故應積極著手為礦業權證券化的推行創造條件和打好基礎。從建立政府支持體系、培育礦業投資者、完善市場環境等方面著手，扎實穩步做好礦業權證券化的基礎工作。在此基礎上，統籌兼顧、逐步推進，對礦業權經濟權利證券化與債權證券化模式進行積極探索與實踐，最終形成反映資源配置關系的礦業權資本市場。其形式主要有：（1）礦業企業直接發行債券或者股票；（2）礦業企業進行礦業項目證券融資；（3）發放抵押貸款的金融機構將貸款證券化等方式。這樣的制度構架有利于資本的融通，使原來流動性不強的礦業權轉化為流動性較強的證券。

四、積極發展配套關聯產業

礦業權市場發展實質上是一個一般均衡的問題，體現為一個市場化的過程、一個依托相關產業形成市場體系的過程。因此，加快礦業權的市場發展，應該圍繞礦業權的市場交易，建立一個貫通交易場地、中介服務、信息系統等在內的完善的市場體系和產業鏈條；而不能沿襲過去“以礦養礦”的產業生存局面，應做好積極推進產業轉型的準備，積極發展配套關聯產業，完善市場體系，形成良性產業鏈，以實現礦產資源型經濟的可持續發展。具體如下：第一，盡快建立具有獨立法人資格的礦業權市場交易機構或場所，在全國范圍內形成一個比較完善的市場交易體系。無論是初級市場的礦業權出讓，還是交易市場的礦業權轉讓，都應該公平、公開、公正，實行市場交易、規范操作。第二，大力培育和發展社會化的礦業權評估、信息服務、代理、法律咨詢、經紀等中介機構[4]，鼓勵企業、私人、社會組織和外資采取多種形式，開展礦業權評估、信息服務、代理、法律咨詢和經紀等業務。第三，充分利用現代信息網絡技術，建立一個高效暢通的現代化信息網絡，為礦業權市場交易提供一個快速、便捷的信息平臺。這樣不僅能規范礦業權市場本身，而且在未來產業轉型時也能提供一個透明的信息、市場平臺，避免資源枯竭后的“經濟塌陷危機”發生。

參考文獻：

[1] 王贊新.礦業權市場與礦產資源可持續發展[J].資源與產業，2007，（3）：14-17.

[2] 中國國土資源經濟研究院.中國商業性礦產勘查發展情況分析報告[J].中國國土資源經濟，2005，（11）：20-23.

[3] 史際春，宋彪.規劃、監管與中國經濟法[J].法學家，2007，（1）：67-72.

[4] 李春蕾，鄔盛.基于價值補償理論的中國礦業權交易市場發展分析[J].商業時代，2011，（34）：121-122.

[責任編輯 吳高君]