國家糧食安全：現實挑戰與路徑選擇

摘要：盡管我國糧食生產實現了“九連增”，但糧食安全并非高枕無憂。由于工業化、城鎮化不斷發展和人口遞增趨勢未減，保障糧食安全面臨著諸多挑戰，糧食安全仍需要引起全社會的高度關注。從我國糧食安全面臨的現實挑戰入手，本文提出我國實現糧食安全的現實路徑：嚴格保護水土資源，改善生態環境、節約資源；加強農業技術創新，提高糧食單產的技術支撐；增強政策支持，改善種糧的經濟效益；糧食生產立足國內，糧食貿易多元自主發展。

關鍵詞：糧食安全；現實挑戰；路徑選擇

中圖分類號：F30711 文獻標識碼：A

“民以食為天，食以糧為先”，糧食安全事關國家全局，是國家安全戰略的重要組成部分。由于20世紀90年代中后期我國發生了以糧食等大宗農產品全面過剩現象，1996-1999年人均糧食占有量保持在400公斤以上，中央據此做出了我國農業進入了新的發展階段的重大判斷，并提出了對農業實施戰略性調整的重大決策[1]。

進入新世紀后，伴隨工業化、城鎮化的加速推進，我國在糧食安全方面放松了警惕，糧食播種面積持續下降，以至于2000-2003年連續4年的糧食減產、產不足銷，糧食庫存下降引起了全社會對糧食安全問題的高度關注。基于糧食安全的戰略需要，2004年以來中央一號文件再度聚集“三農”，促進糧食增產、農民增收的一系列支農、惠農、強農政策密集出臺，調動了地方政府抓糧、農民種糧的積極性，創造了我國糧食生產“九連增”的奇跡，2012年我國糧食產量達到58 957萬噸，創歷史新高。

2006年以來全球農產品價格的兩次大幅度波動，尤其是2010年國際糧價的大幅度上升，我國糧食價格居高不下，糧食安全再度引起各方面的關注。由于油料和食用油的大量進口，我國狹義的糧食安全自給率2010年已經下降到906%，尤其是在我國城鎮化、工業化不斷發展和人口遞增趨勢未減的宏觀背景下，保障糧食安全仍然面臨著許多挑戰，糧食安全戰略路徑需要不斷思考。

一、關于我國糧食安全的再認識

糧食安全的概念首次由聯合國糧農組織（FAO）于1974年提出，即保證任何人在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的足夠的食品。1983年聯合國糧農組織又對糧食安全的概念進行了修正，即“糧食安全的最終目標應該是確保所有人在任何時候既能買得到又能買得起他們所需的基本食品”[2]。FAO于1996年《世界糧食首腦會議行動計劃》又作了第三次表述，即“讓所有的人在任何時候都能享有充足的糧食，過上健康、富有朝氣的生活”。2001年世界糧食大會修正了糧食安全的概念，增加了“無污染、無公害”的要求，從概念表述的演變體現了“糧食安全”概念的內涵與經濟社會發展階段相適應。

在美國學者萊茵·布朗1994年提出了“21世紀誰來養活中國”問題后，我國糧食安全問題引起了世界的關注。國外一些專家把世界糧食價格上漲歸咎于中國進口的增加，甚至有些西方人把中國糧食問題同“中國威脅論”、“中國危機論”聯系起來。國內許多學者在對西方學者夸大事實進行有力駁斥的基礎上，對我國糧食安全的狀況進行多角度、全方位的思考，提出了一些觀點。黃季焜（2004）認為“中國目前已成為世界上所有發展中國家中食物最安全的國家之一”，“中國目前也不存在對國家食物和糧食安全構成巨大威脅的因素”；王征等（2005）認為“從長遠看，中國糧食安全出現重大問題的可能性不大”[3]。有些學者對中國糧食安全問題有些憂慮，如魯靖等（2004）認為“單純從總量上來評價中國的糧食形勢，中國的糧食基本上是安全的；但將中國的糧食問題按經濟效率和持續發展的要求進行考察，中國的糧食安全程度就值得商榷了”。田野（2004）認為“從中長期來看，糧食生產和供給的形勢依然比較嚴峻”[4]；王雅鵬（2008）認為“盡管近年中國糧食產量恢復較快，但存在有潛在性危機”[5]；林毅夫（2008）認為“中國糧食安全絕不是高枕無憂”[6]。

近年來，隨著我國糧食的連年增收和人均口糧消費比重逐步下降，糧食安全的內涵不斷豐富。黃季焜（2011）提出要從“糧食安全”觀念向“食物安全”觀念轉變，從“糧食安全”向“口糧安全”轉變，從“進口畜禽產品”向“進口飼料糧”轉變。朱信凱（2012）認為 “糧食安全的重點轉變為食品的營養和衛生保障，以及隨著生活水平提高而產生的食物偏好”[7]。谷亞光（2011）提出了“大糧食安全戰略”，旨在適當利用其他有利資源轉換成為糧食，降低居民對糧食消費的壓力。呂新業等（2012）提出“應積極倡導以‘適度、素食、綠色與多樣’為基本內容的糧食消費觀念”，甚至對官方認定的“糧食自給率達到95%”的約束性指標也認為可以討論。如陸文聰等（2011）根據情景模擬研究，得出到2020年我國糧食產量將能實現糧食安全規劃目標，但自給率卻低于95%。

本文的基本觀點是：我國糧食生產 “九連增”，并不意味著糧食安全可以高枕無憂；雖然以谷物為代表的傳統糧食不能代表食物的全部，但仍然是食物的基礎；通過進口飼料糧解決人畜爭糧的矛盾，并且節約土地和水資源，可以一定程度減緩糧食安全的壓力，糧食自給率95%的約束性指標有討論的空間，但保障食物安全的基礎還是糧食生產能力和生產潛力。因此，在工業化、城鎮化加速發展的背景下和市場機制環境下，糧食的比較效益低，糧食弱生產要素投入特征無法改變，中國糧食安全仍需要政府更多地關注糧食生產能力建設和職業農民的形成。中國的糧食安全或者食物安全不是短期的糧食生產和流通問題，而是中長期的糧食生產潛力問題。

二、糧食安全的現實挑戰

當前我國正處于工業化、城鎮化發展期，糧食安全的現實挑戰主要是：

（一）人增地減趨勢不可逆轉，保持18億畝耕地任重道遠

改革開放以來，我國經濟保持年均近10%的高速增長，城鎮化率由1979年的1792%， 上升到2011年的5127%，提高了3335個百分點；全國總人口由1978年達到987億，到2011年末達到1347億，增長了3647%。人口總量的不斷增長帶來糧食總需求剛性增長，有專家預測2020年我國糧食需求總量為61億噸。世界各國發展的經驗表明城鎮化、工業化是經濟社會發展的基本趨勢，工業化、城鎮化進程的加快帶來了耕地數量的持續遞減[8]。1979年我國耕地面積為13476億公頃，到2008年末減少到12172億公頃，年均減少4347萬公頃。尤其是20世紀90年代后期至新世紀之初耕地面積減少呈加速之勢，1997-2008年間，中國耕地凈減少量為87472萬公頃，年均減少7289萬公頃，耕地數量的變化在一定的技術水平下必然引起糧食產量的波動。有研究表明耕地面積的年變化率與糧食產量的年變化率具有明顯的相關性，相關系數達到07075[9]。近些年來雖然由于土地管理制度加強，耕地減少的趨勢得到了遏制，但建設用地仍在增長。據中國國土資源公報顯示2010年全國批準建設用地4845萬公頃，國有建設用地同比增長184%，連續兩年保持增長[10]。

（二）水資源與環境約束日益增加，農業基礎薄弱未能好轉

我國的水資源總量全球第四，但人均占有水資源量僅為世界平均值的1/4，約相當于日本的1/2，美國1/4，俄羅斯的1/12。全國水資源80%分布在長江流域及其以南地區，干旱區和半干旱區占國土面積的50%以上。過去南方的“魚米之鄉”現今已多數名不符實，“南糧北運”變成現在的“北糧南運”，出現了資源配置倒置的狀況[11]。2010年全國總用水量6 0220億m3，其中生活用水占127%，工業用水占240%，農業用水占613%，生態與環境補水占20%[12]。由此可見農業用水所占比重大，農業生產缺水成為農業發展的瓶頸因素。每年農業生產缺水300億立方米，因干旱缺水每年糧食每產量損失約200億公斤，相當于江西省一年的糧食總產量。

目前，我國人均耕地面積僅為0092公頃，約為世界水平的40%[13]。耕地質量總體偏差，中、低產田約8 46667萬公頃，農田有效灌溉面積6 000萬公頃，約占耕地總面積的49%。宜耕耕地后備資源匱乏，可開墾成耕地的不足46667萬公頃。此外，與糧食生產關系密切的生態環境也日趨惡化，土地沙化、鹽堿化、土壤侵蝕、氣候變暖以及工業“三廢”的污染擴散，均給糧食生產帶來了極大的隱患，尤其是全球氣候變暖對糧食生產的影響加大。近10多年來，極端氣候災害明顯增多、增強，干旱、暴雨、低溫等極端天氣已嚴重影響我國糧食生產。

（三）農業經營規模偏小，種糧比較效益偏低

目前我國糧食生產規模化水平低，存在著糧食發展與區域經濟發展不平衡，糧食主產區經濟發展并未帶來農民收入的同步增長，糧食生產的優勢未能變為經濟優勢和農民增收的優勢，嚴重影響了地方政府抓糧和農民種糧的積極性。

1.糧食發展與區域經濟發展不均衡，糧食生產要素具有明顯的時空分布特征。根據糧食生產能力、商品率、商品量、自給率水平以及糧食安全戰略的考慮，本文對中國大陸31個省（市、區）劃分糧食主產區13個，即河北、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南、湖北、湖南、四川、江蘇、安徽、江西；產銷平衡區11個，即山西、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、寧夏、青海、新疆、西藏、陜西；糧食主銷區7個，即北京、天津、上海、廣東、海南、浙江、福建。近些年來糧食主產區的作用得到進一步發揮，2011年全國13個糧食主產省（區）糧食總產量達到434億噸，占全國糧食總產量的比重上升到76%， 糧食增量占全國總增產量比重達到905%。

由于糧食是基礎性產品、戰略性物質，糧食生產具有明顯的外部性和弱質性。外部性是指糧食生產的收益外溢，它的收益不僅以“價格剪刀差”的形式流入其它產業，而且是其它產業發展的基礎。弱質性主要表現在糧食產業對土地的高度依賴性，且易受自然災害的侵襲，機會成本高，比較效益低，具有弱生產要素流入的特征。盡管國家在惠農扶糧政策上給予糧食主產區一定的傾斜，但糧食主產區與主銷區之間仍然存在著利益不平衡的問題。由表1可以看出：

（1）糧食主產區產糧比重大，且呈上升的趨勢。2000年糧食主產區生產的糧食占全國總產量的7054%，2009年增加到7481%，而糧食主銷區生產的糧食由2000年的968%下降到653%，產銷平衡區糧食產量所占比重也有所下降。

（2）糧食主產區與糧食主銷區的利益不平衡的狀況仍然存在。以2009年為例，糧食主產區GDP占全國的比重和地方財政收入占全國地方財政總收入的比重，分別低于糧食總產占全國比重的1903和2735個百分點；而糧食主銷區GDP和地方財政收入所占比重，分別高于糧食總產占全國比重的2388和3118個百分點。所以，縮小糧食主產區與主銷區之間的發展差距任重道遠。

2糧食主產區糧食快速增長，未縮小主產區與主銷區之間農民收入差距。 由表2可知2000年到2009年我國糧食減產幅度前5位均來自東部地區的糧食主銷區，它們是浙江、上海、廣東、福建和北京，分別減少了3519%、3006%、2532%、2197%、1345%；糧食增產幅度前5位均來自主產區，它們是黑龍江、內蒙古、吉林、遼寧和河南，分別增長了7101%、5957%、5018%、3956%和3139%，我國出現了糧食生產的中心向北方轉移情況。東部地區迅速城鎮化進程中的耕地“非農化流失”和耕地利用的“非糧化”，導致浙江、上海、廣東、福建和北京等地糧食產量急劇下降，而農民純收入增加值仍高于除遼寧省外的其它糧食增幅前5位的4個省區，這一結果說明東南沿海地區農民分享到了工業化、城鎮化所帶來的紅利。糧食安全事關全局，要調動主產區地方政府的積極性和農戶種糧的積極性，必須處理好糧食主產區和糧食主銷區利益不平衡的關系。

（四）依賴國際市場保證不了我國的糧食安全

我國是一個13億多人口的發展中大國，糧食的國際貿易（大豆貿易除外）途徑解決不了我國的糧食安全問題。一是 世界糧食消費增長快于糧食產量的增長。有研究報道近10年來全球谷物消費需求增加22億噸，年均增長11%；產量增加10億噸，年均增長05%。目前，世界谷物庫存消費比已接近30年來最低水平，世界主要糧食庫存-消費比連創新低，糧食供給緊張狀況難以緩解[14]。二是糧食貿易的“大國效應”，致使世界糧食貿易無法滿足我國城鄉居民的糧食消費需求。除西北、華北和東北部分地區以外，稻米是我國60%人口的主糧，約占城鄉居民口糧消費的65%[15]，每年消費量為1850-1875億噸，而國際市場大米貿易總量只有025-030億噸，僅占我國稻米消費量的15%左右，國際糧食貿易無法滿足我國稻米消費需求。

隨著土地和水資源日益稀缺、地球上的氣溫升高和世界糧食安全狀況的持續惡化，圍繞著糧食稀缺而展開的地緣政治斗爭日趨激烈。在世界糧食供應緊縮、糧價居高不下的時代，糧食生產能力正在成為一種新形式的地緣政治影響力。2008年國際糧食緊缺、糧價上漲，俄羅斯和阿根廷限制小麥出口，越南也完全禁止稻米出口幾個月。另外，糧食政治化、糧食能源化、糧食金融化的國際因素，以及我國人口眾多、糧食需求總量大的大國因素，決定了糧食的國際貿易途徑解決不了我國的糧食安全問題。

三、糧食安全的路徑選擇

糧食是戰略物資，糧食產業是基礎性產業，糧價是百價之基，糧食的穩定增長是國民經濟健康持續發展的基石。因此， 糧食安全不僅是民生之需要，也是國家長治久安的前提。基于糧食困境的分析，我國糧食安全的可行路徑如下。

1.嚴格保護水土資源，改善生產環境、節約資源。糧食屬于土地密集型、生態制約型產品，耕地資源和水資源是發展糧食最基礎的保障，是穩定和提高糧食綜合生產能力的關鍵性因素。要保障糧食安全必須嚴格保護生產資源，這就要求：一是堅持最嚴格的耕地保護制度，堅決守住18億畝耕地紅線不動搖。對于劃定的基本農田要建立保護補償機制，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高。通過調整經濟結構，改變過度依賴城市化、工業化發展，外延性擴張的粗放型經濟發展方式，對各類開發區進行綜合治理，遏制亂占耕地現象。通過進一步的土地產權改革，加大產權的保護力度，加強耕地質量管理，提高土地利用效率。二是按照糧食生產與水資源承載力相適應的原則，抓好農田水利和生態環境建設。嚴格落實2012年1月12日國務院發布的《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，節約用水和提高農業用水效率，即到2030年全國用水總量控制在7 000億立方米以內，用水效率達到或接近世界先進水平，農田灌溉水有效利用系數提高到06以上，水功能區水質達標率提高到95%以上。當前，中國水資源利用方式比較粗放，農田灌溉水有效利用系數僅為050，與世界先進水平07-08差距較大。因此，通過節水灌溉等工程技術措施，提高農業用水效率潛力很大。三是重視農業生態環境建設，改善糧食生產條件。加強政策支持和財政資金投入，加強農田水利建設，鞏固退耕還林、退耕還草、退耕還湖成果，有效制止土地沙化、鹽堿化、土壤侵蝕和農業面源污染的漫延態勢，改善糧食生產基礎條件。

2.加強農業科技創新，提高糧食單產的技術支撐。現今的農業尤其是糧食生產已從勞動密集型向技術密集型、土地密集型向資本密集型轉變，農業科技對于糧食增產、糧農增收意義重大。在農業經營制度相對穩定狀況下，國內外經驗亦已證明科技進步對糧食增長的貢獻率最大。例如2011年全國因單產提高增產糧食2 127萬噸，對增產的貢獻率達到858%。在促進單產提高的各種因素中，農業科技應用發揮了重大作用。由于我國耕地總量和后備資源極其有限，難以擴大播種面積來提高糧食總產量。提高糧食單產是提高糧食產量的可行路徑，糧食單產的提高有賴于農業生產要素投入的持續增加和農業科技進步的持續貢獻。但是，農藥、化肥、除草劑等物質投入會引致農地污染、邊際投入收益遞減、農業勞動力投入下降的情況下，推動農業科技進步將成為糧食增產的最重要途徑。糧食安全戰略必須以科技為根本手段[16]，要加大農業科技創新力度，加快培育優質高產糧食新品種，促成耕作栽培技術、農業機械技術、農業經營管理技術的革新，健全糧食技術推廣和服務體系，促成農科教相結合，以有效解決糧食科技“最后一公里”問題，從而強化農業科技的支撐作用，增強糧食有效供給能力。

3.加強政策支持，改善種糧的經濟效益。雖然近幾年政府不斷強化對糧食主產區的扶持力度，對農民補貼也逐年加強，但由于糧食生產規模小，以及農資（種子、化肥、農藥）和勞動力工資、土地機會成本的上漲，種糧的效益仍然偏低。近些年來，農村青壯年勞動力紛紛外出打工，出現了種糧“副業化”、“老年化”，糧食產業后繼乏人的窘境。因此，要構建國家糧食安全的保障機制，關鍵是要不斷強化糧食主產區和種糧農民的政策支持力度，調動地方政府抓糧和農民種糧兩個積極性，協調好中央與地方、產區與銷區、政府和農民三大利益關系，以共同分擔和承擔糧食安全責任。

一是繼續加大對糧食主產區財政支持， 構建對產糧大縣的補償機制，切實減輕產糧大縣糧食生產的財政負擔。通過加大財政、稅收和信貸等政策力度，支持主產區發展糧食加工業，延長糧食產業鏈，促進糧食產業化經營和糧食主產區地方經濟發展。

二是加強糧食主產區農田基礎設施建設，加強農業綜合開發、小農水建設工程、高標準農田建設等繼續向糧食主產區建設，并減少項目資金的配套比例，切實改善糧食主產區農業生產條件。

三是構建糧食主產區與主銷區利益協調機制，通過政府搭臺、企業運作、簽訂產銷區長期訂貨合同，主銷區對主產區農戶進行補貼，通過減免稅費、財政補貼等優惠措施，鼓勵主銷區大中型加工企業直接對主產區建立糧食生產基地或糧食收購企業對主銷區建立倉儲設施，構建主產區和主銷區共同分擔糧食生產成本的機制。

四是構建糧食生產全方位、全過程的補貼機制。近年來，雖然以計稅面積為依據的“普惠制”的補貼力度不斷加強，但由于糧食補貼與糧食銷售量不掛鉤，農業部門的監督成本高，補貼增糧效益遞減，而農戶家庭收入主要來自打工收入，補貼增收效應也不明顯。因此，在因地制宜引導農戶適度規模的基礎上[17]，加大糧食生產大戶的補貼，增加糧食生產環節的專業合作社，例如育秧專業合作社、農機專業合作社、植保專業合作社的補貼，使糧食補貼真正落實到糧食生產的“核心農戶”和“生產環節”，提高補貼的增糧效益，防止“谷賤傷農”蔓延[18]。

4.糧食生產立足國內，糧食貿易多元自主發展。糧食安全關系人類生存和經濟社會發展，始終是全球共同關注的重大問題。中國是糧食消費大國，如何保障13億人口的糧食安全、立足國內解決好吃飯問題，始終是治國安邦的頭等大事，對世界糧食安全保障也具有重大意義。糧食是基礎產品，也是戰略性物資， 糧食的國際貿易不僅是經濟博弈，也是大國間的政治博弈。所以，鑒于國際政治經濟格局和糧食貿易格局的全方位考量，我國的糧食安全應始終立足于國內，按照《國家糧食安全中長期規劃綱要》的要求，保持糧食自給率穩定在95%以上，通過提高糧食綜合生產能力， 滿足人口增長所帶來的糧食剛性增長需求。由于農業的對外開放、對外貿易平衡的需要和基于比較優勢的考慮，可以繼續實施“棄油保糧”戰略，維持大豆高的進口依存度。至于我國城鄉居民的口糧需求，也可以有效利用國際市場，適當利用進出口調劑余缺。但是，由于世界糧食貿易數量有限和“糧食武器”風險的存在，我國在進行糧食國際貿易時可以借鑒日本糧食貿易多元化的經驗。2003年日本進口農產品來源地多達208個國家和地區，其中包括一些太平洋、大西洋上的小島。正是依靠多邊糧食貿易戰略，日本在保持經濟高速發展的同時，保證了本國糧食安全[14]。雖然世界糧食出口主要是美國、加拿大、澳大利亞、法國等少數國家，其中美國占了35%左右。我國進口糧食應不僅僅考慮歐美傳統的農產品出口大國，也應與拉美地區、東盟地區的糧食出口國家建立長期穩定的糧油貿易合作關系。

總之，對于一個擁有13億人口的發展中大國，中國糧食生產任何時候不能松懈，面對人多地少的國情、日益復雜的國內外形勢，以及城鎮化、工業化加快的現實，糧食安全必須立足國內，正確處理好城鎮化發展與耕地保護、糧食主產區利益與主銷區利益、糧食增產與農戶增收的關系，走中國特色的糧食可持續發展之路，只有這樣，國家糧食安全保障才能有堅實的基礎。

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