關于農民工“兩地城鎮化”現象的思考

截至2012年年底，我國農民工總量已達到2.62億人，并且以每年近千萬人的速度在增長。農民工的產生和發展壯大不僅改變了我國經濟社會的基本格局，而且也成為我國城鎮化加速發展的重要推動力。

按照是否跨地域就業，農民工可以分為兩個部分：一是就近就業，即所謂“離土不離鄉”的農民工；二是跨地域外出就業，即所謂“離土又離鄉”的農民工。實際上，后者才是很多人眼中的農民工，是農民工隊伍的主體。以信陽市為例，截至2012年年底，外出務工的農民工共計230萬人，其中“離土又離鄉”的農民工多達215萬人。進城務工易，城市落戶難，是我國城鎮化進程中農民工的一個突出特點。特別是那部分基數大、流動性強的“離土又離鄉”的農民工，雖然長期在務工城市工作，但受各種主觀因素和社會因素制約，很難找到一條穩固、確定的城鎮化路徑，絕大多數都不同程度地面臨著城市定居難、落戶難、身份轉化難、看病難、子女就學難等問題。據有關職能部門統計，信陽市90%以上在外地務工的農民工的養老保險和醫療保險都是在本地辦理的。

實踐中，農民工落戶城市并轉變為市民并不是政府一聲令下或一紙城市戶籍就能一蹴而就。每一個農民工都會從經濟理性的角度出發，全面比較、衡量自己的進城成本、收益和預期，最終作出符合自身實際的城鎮化路徑選擇。歸納起來，現階段我國農民工城鎮化有三種選擇：

一是在城市經過多年的打拼，由農民工成長為擁有一定規模產業的企業家，他們有一定財力，不僅能夠承受高昂的房價，還能打通戶籍、子女就學等各種關節，融入城市轉化為市民。這部分人大約占整個農民工隊伍的1%，是極少數的。二是在城市有相對穩定職業和收入的農民工，他們雖然在務工城市落戶的愿望強烈，但受高房價、戶籍、子女就學等各種因素制約，不可能在其打工的一線城市落戶，想讓家人過上城市人的生活，只能在老家所在地的三四線城鎮買房落戶。這部分人目前約占農民工總數的20%，今后的發展趨勢將會達60%以上。三是受收入條件、工作性質和對未來收入預期的不確定性影響的農民工，他們會選擇在農村老家翻新老房或在新農村、新型農村社區建新房，若干年后離開城市返回老家養老。這部分人將會占到農民工總數的30%～40%。這三種選擇中，“外地城市就業，原籍城鎮落戶”這種城鎮化路徑已成為農民工市民化的多數選擇，這種現象也形成了外出務工人口較多的經濟欠發達地區城鎮化進程中獨特的“兩地城鎮化”問題。例如，近20年來，信陽市在大城市務工卻在本地城鎮買房安居者近40萬人，帶動本地城鎮化人口增長達80萬。這部分人為務工地城市的發展貢獻了心血和力量，創造了財富和價值，但是卻很難在當地落戶，更難享受到與當地市民同等的公共服務資源。而他們選擇返回原籍城鎮落戶，又將大量占用本地城鎮原本就緊缺的公共服務資源，加劇了本地城鎮化的成本和公共服務負擔。

“兩地城鎮化”問題不僅成為制約經濟欠發達地區城鎮化健康發展的重要因素，同時也成了國家統籌推進城鎮化進程中亟待解決的問題，應認真對待。

一、應加大對經濟欠發達地區城鎮化建設的投入和扶持力度

實踐表明，越是外出務工人員較多的經濟欠發達地區，“兩地城鎮化”問題就越是突出，當地政府就越要付出更大的成本埋單。以信陽市為例，預計今后10年在外務工的農民工還將會有近100萬人加入到“兩地城鎮化”的行列，以“一人帶一家”計，將會帶動200萬人左右的農村人口轉移到本地城鎮。按現在的物價指數計算，三線城市每增加一個人口，需在教育、醫療、養老、社會管理和保障性住房等公共服務方面投入8萬～10萬元，四五線城鎮也需投入3萬～5萬元，也就是說信陽市政府在未來10年還將為此在城鎮建設上多投入1500億元左右。2012年，信陽全市公共財政收入加上上級補助收入尚不足300億元，是典型的“吃飯財政”。“務工大區”大多是“財政窮區”，實在無力承擔“兩地城鎮化”過程中龐大的公共服務資源支出。國家應加大對這一地區的投入和支持力度，幫助其減輕“兩地城鎮化”帶來的沉重負擔，確保與全國一道健康快速發展。

二、積極探索農民工進城就業定居向市民轉變的有效途徑

外來務工人員較多的城市應積極實施“一人帶一家”的轉移帶動戰略，讓農民工“人隨職轉”“家隨人轉”，促進在城市有相對穩定收入的農民工帶動全家就地轉為市民。要完善社會保障體系建設，加快廉租房等保障性住房建設，重點解決農民工的住房、就業、就醫、子女上學等核心問題，使其轉變為市民后能夠獲得與城鎮居民均等一致的社會身份和權利，能公平公正地享受城鎮公共資源和社會福利，全面參與政治、經濟、社會和文化生活，實現經濟立足、社會接納、身份認同和文化交融，使其“轉得了”“留得住”“過得好”。要充分考慮農民工落戶城鎮后的當前利益和長遠生計，切實保障農民工的土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權，讓他們帶著這些權利進城，也可以按照依法自愿有償的原則，由他們自主流轉或處置這些權利，讓農民工進退有路、更有底氣，解決好農民工在轉移過程中的后顧之憂。

三、以產業集聚區建設為平臺，打造支撐經濟發展的產業“硬脊梁”

外出務工人員較多的經濟欠發達地區普遍經濟基礎薄弱，承載能力不強，缺乏較強的產業支撐，難以吸引大量返鄉農民工轉移。因此，必須抓住用好全國產業由東部發達地區向中西部欠發達地區轉移的重要戰略機遇期，加大招商引資力度，積極承接產業轉移，以產業集聚區為抓手促進產業發展，切實提升吸納農民工轉移就業能力，從根本上解決外出農民工返鄉落戶后的就業問題，讓返鄉落戶農民工住有所居、業有所依、老有所養，并且有機會、有門路發揮在外務工掌握的知識和技術為家鄉城鎮經濟發展貢獻力量。

作者系河南省信陽市人大常委會主任