農村土改啟動推進城鄉要素平等交換

編者按：

2013年11月9～12日，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議（以下簡稱十八屆三中全會）在北京舉行。全會聽取和討論了習近平受中央政治局委托作的工作報告，審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。本刊編輯部特整理出本屆大會涉農重點內容，以及歷屆三中全會重要主題，以饗讀者。

【十八屆三中全會公報摘要】

城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制機制。

要建立公平開放透明的市場規則，完善主要由市場決定價格的機制，建立城鄉統一的建設用地市場，完善金融市場體系，深化科技體制改革。

城鄉一體

讓農民平等參與現代化進程

【解讀】

中國社會科學院城環所所長潘家華：中國土地所有制，一是屬于國家，二是屬于集體，農民在一個集體里，作為集體的一員，他對土地是有所有權的。

這個所有權通過兩種方式：一是造房子的宅基地。農民是自給自足的小農經濟，也屬于家庭經營，帶有某種私有的或者自我經營的權利，至少經營權是屬于農戶自己可以支配的部分。

二是聯產承包責任田，這部分也是有使用權的。這些權利在我們過去的法律體系中間應該說是不明確的，我們只是說要規定30年不變或多少年不變，但多少年不變并不意味著我們農民有權利支配、擁有或轉換這樣一些財產權。實際上這些使用權應該是一種財產權。而這部分財產權，比如講我們征收農民的土地，如果讓農民享有這個土地收益的話，以農民種地所享受的收益，應該說對農民來講，他享受的是一種財產權的收益，并不一定這個收益是來自于土地開發的權益，還是屬于土地租賃的權益，或者自己種地所獲取利潤的權益。

如果三中全會文件中所講的，能夠讓農民擁有更多的財產權，就要有這樣一種嘗試，讓宅基地、農民的自留地、農民的承包地能夠以某種形式在市場上流轉，形成這樣一種收益，能夠保障農民的生活，因為土地是農民的生活和生產資料。

從城市發展這個問題來看，三中全會的《決定》是非常明確的，對打破城鄉二元結構，促進城鄉一體發展規劃了非常好的、清晰的藍圖，就是“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系”。

從這個意義來講，我們確實有了三中全會規劃的這樣一個藍圖，我們打破這樣的二元結構，城鄉一體發展就有了一個非常明確的方向，而且也有了非常明確的以工促農、以城帶鄉的這樣一種可行的方法。

土地市場

建立城鄉統一建設用地市場

【解讀】

中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田：建立城鄉統一的建設用地市場，就必須讓集體土地入市。早在十幾年前，廣東、浙江就有地方提出地方性的集體土地入市法規，全國不少地方也在試點。

但由于各種嚴格的限制，農民的承包地、宅基地、住房不能作為資本流動，很難帶來財產性收入。但現實情況卻是農村集體建設用地隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，用地流轉權利缺乏可靠保障，如何打破堅冰，讓工業化與城鎮化過程中農民也能夠真正受益，需要進一步改革。

農村集體建設用地流轉目前還受到諸多制約，如何建立起一個農村集體建設用地的自由流轉市場非常重要，只有實現農村集體建設用地與城市國有建設用地“同地同價同權”要素市場平等化，才能真正地流轉。未來應該允許農村集體宅基地使用權自由轉讓、抵押和出租。還應該允許農民住房的買賣、抵押和出租。

建立城鄉統一的建設用地市場，農村集體建設土地入市是未來的必然趨勢，但前提是須明確產權主體及權益分配機制，防止公權力侵占。

目前我國的農村土地普遍存在主體虛位、主體混亂問題，未來應該確權發證，明確農民的權益，在此基礎上建設產權交易市場，開啟農村沉睡的資本。

各地農地直接入市試點也有不少問題，比如隨意占用耕地出讓、轉讓、出租用于非農建設，低價出讓、轉讓和出租農村集體建設用地，隨意改變建設用途，用地權屬不清等。這些都應該在未來試驗中逐步完善。

“農村土地入市”還需引入競爭機制。農村集體土地的上市，顯然不宜走政府拍賣的老路，必須以打破土地一級市場的壟斷為目標，并與政府土地拍賣形成分庭抗禮的競爭態勢，地價才有望不受操控。農村土地入市要想真正對抑制房價起效，顯然更需競爭機制的引入以及利益關系的重建。

三中全會后，希望土地改革在以下幾方面取得突破：一是縮小乃至取消征地規模；二是打破目前分割的城鄉二元建設用地制度，讓城鄉建設用地能夠同地同權同利；三是農民承包土地獲得抵押權、處置權、轉讓權。

案例

廣東農民出租土地賺錢買房買車

有媒體報道，廣東農民的私下交易已較為普遍，并自發形成了一個宅基地流轉的地下市場，一些村民在靠出租宅基地上所建房屋獲得較為長期的穩定收益，而一些村民則將自己手中的宅基地使用權及其附在其上的建筑物通過各種形式出讓、出租，再用這些錢在城里買房買車，過起城市人生活。

資料顯示，珠三角地區通過流轉的方式使用農村集體建設用地實際已超過集體建設用地的50%。當地規定集體土地不得開發商品房，只能用于以下項目：一是興辦各類工商企業；二是興辦公共設施和公益事業；三是興建農村村民住宅。

中國（海南）改革發展研究院院長遲福林：廣東的土地改革有不少值得全國借鑒的地方。制約我國城鎮化發展的一個重要問題是現行的城鄉二元土地制度。目前我國數量龐大的農村集體建設用地普遍存在利用不合理、效率低下等問題。

改革城鄉二元結構，促進城鄉經濟社會發展的一體化進程，為新型城鎮化進程找出了一條路，是促進公平正義的一個重要方面。而賦予農民更多財產權利，也為下一步農村改革指明了方向，對于提高農民生活水平，進一步激發農民積極性傳遞了重要信號。

中國人民大學公共政策研究院執行副院長毛壽龍：城鄉一體化發展從正面角度破解了很多難題，包括農民如何進入城市、社會福利、城鄉兩張皮和二元體制發展。這是個非常巧妙的提法，治理層次的提法破解了很多問題，也為未來政策的發展提供了更好的發展空間，如何改革身份制度問題，讓鄉下人更好地融入城市，讓城里人更好地去鄉下投資。

鏈接一

十八屆三中全會公報十大看點

●全面深化改革總目標——完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。

●成立全面深化改革領導小組——中央成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實。

●設立國家安全委員會——設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰略，確保國家安全。

●市場在資源配置中起決定性作用——經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。

●深化財稅體制改革——完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。

●確保依法獨立公正行使審判權檢察權——要維護憲法法律權威，深化行政執法體制改革，確保依法獨立公正行使審判權檢察權，健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度。

●賦予農民更多財產權利——建立城鄉統一的建設用地市場。要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制機制。

●創新化解社會矛盾體制——激發社會組織活力，創新有效預防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系。

●劃定生態保護紅線——要健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，劃定生態保護紅線，實行資源有償使用制度和生態補償制度，改革生態環境保護管理體制。

●深化軍隊體制編制調整改革——要深化軍隊體制編制調整改革，推進軍隊政策制度調整改革，推動軍民融合深度發展。

鏈接二

歷屆三中全會回顧

十一屆三中全會

中心議題：討論把全黨的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來

時 間：1978年12月18～22日

隨著揭批林彪、“四人幫”斗爭取得偉大的勝利，十一屆三中全會決定，全黨全國工作的著重點，應該從1979年起轉移到社會主義現代化建設上來。這是我國革命道路上又一個歷史性的轉變。

會議重點：

1.批判了“兩個凡是”的錯誤方針，高度評價了關于真理標準問題的討論。

2.停止使用“以階級斗爭為綱”這個不適用于社會主義社會的口號，否定了中共十一大沿襲的“文化大革命”中的所謂“無產階級專政下繼續革命”，以及“文化大革命”今后還要進行多次等“左”傾錯誤觀點。

十二屆三中全會

中心議題：貫徹執行對內搞活經濟、對外開放方針，加快以城市為重點的經濟體制改革的步伐

時 間：1984年10月20日

兩個決定：

1.中共中央關于經濟體制改革決定；

2.關于召開黨的全國代表會議的決定。

十三屆三中全會

中心議題：治理經濟環境、整頓經濟秩序、全面深化改革

時 間：1988年9月26～30日

會議重點：

1.通過《關于價格、工資改革的初步方案》；

2.通過《中共中央關于加強和改進企業思想政治工作的通知》。

十四屆三中全會

中心議題：建立社會主義市場經濟體制

時 間：1993年11月11～14日

會議重點：

1.關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定；

2.江澤民發表重要講話；

全會指出，社會主義市場經濟體制是同社會主義基本制度結合在一起的。建立社會主義市場經濟體制，就是要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。要進一步轉換國有企業經營機制，建立適應市場經濟要求，產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。

十五屆三中全會

中心議題：2010年建設有中國特色社會主義新農村

時 間：1998年10月12～14日

會議重點：

1.中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定；

2.農村改革二十年的基本經驗；

3.堅持十條方針實現我國農業和農村跨世紀發展目標；

4.長期穩定以家庭承包經營為基礎統分結合的雙層經營體制；

5.深化農產品流通體制改革，完善農產品市場體系；

全會提出了到2010年建設有中國特色社會主義新農村的奮斗目標，確定了實現這一目標必須堅持的方針。全會強調，以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，以家庭承包經營為基礎、統分結合的經營制度，以勞動所得為主和按生產要素分配相結合的分配制度必須長期堅持。

十六屆三中全會

中心議題：討論研究完善社會主義市場經濟體制問題和修改憲法部分內容的建議

時 間：2003年10月11～14日

會議重點：

完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定；中共中央政治局向中央委員會報告工作，討論研究完善社會主義市場經濟體制問題和修改憲法部分內容的建議，實施東北地區等老工業基地振興戰略等問題。

十七屆三中全會

中心議題：討論研究推進農村改革發展若干重大問題

時 間：2008年10月9～12日

會議重點：

會議提出加強農村制度建設；積極發展現代農業，提高農業綜合生產能力；加快發展農村公共事業。