我國(guó)扶貧投資及績(jī)效分析

摘要：我國(guó)政府十分重視扶貧投資工作。扶貧投資在增加農(nóng)民收入和減少貧困發(fā)生率上都有顯著作用。分類型來(lái)看，財(cái)政扶貧資金在增加農(nóng)民收入和減少貧困發(fā)生率上有顯著作用，而扶貧貸款、以工代賑、外資等扶貧資金的減貧作用并不明顯；生產(chǎn)性扶貧投資對(duì)增加農(nóng)民收入和減少貧困發(fā)生率有明顯的作用，而基礎(chǔ)設(shè)施投入、公共服務(wù)投入的減貧作用并不明顯。今后一段時(shí)期應(yīng)調(diào)整扶貧資金的投向并相應(yīng)的改革扶貧資金的管理體制。

關(guān)鍵詞：扶貧資金；投向；績(jī)效

F124.8

上世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)政府十分重視扶貧開(kāi)發(fā)工作，投入了大量資金以推動(dòng)貧困地區(qū)改善生產(chǎn)和生活條件，幫助貧困農(nóng)戶脫貧致富。扶貧投資的效果如何，已經(jīng)直接影響各貧困縣的發(fā)展能力。由于2001年國(guó)家對(duì)扶貧重點(diǎn)縣進(jìn)行了調(diào)整，考慮到數(shù)據(jù)的可比性，本文利用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2002-2010年的貧困監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，重點(diǎn)分析592個(gè)國(guó)定貧困縣扶貧投資的變化與績(jī)效，從而為扶貧投資政策的調(diào)整提供依據(jù)。

一、扶貧投資現(xiàn)狀及變化

隨著扶貧攻堅(jiān)的力度進(jìn)一步加大，扶貧投資迅速增加，并在推動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展、增加農(nóng)民收入和減少貧困人口等方面發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。

1.扶貧投資增長(zhǎng)情況

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提供的貧困監(jiān)測(cè)資料，2002—2010年592個(gè)國(guó)定貧困縣年均獲得扶貧資金335.5億元，人均獲得扶貧資金165.92元（見(jiàn)表1）。從9年變動(dòng)情況來(lái)看，貧困縣獲得的扶貧資金總額由2002年的250.2億元增加到2004年的292.0億元，2005年下降到264.0億元。之后，扶貧投資又開(kāi)始上升，2010年增加到515.1億元，是2002年的2.06倍。9年間扶貧投資年均增長(zhǎng)9.45%。人均扶貧資金由2002年的125.57元上升到2010年的250.36元，9年人均扶貧資金年均增長(zhǎng)9.01%。

2.扶貧投資來(lái)源情況

貧困縣扶貧資金從來(lái)源上可以分為財(cái)政扶貧資金、扶貧專項(xiàng)貸款資金、以工代賑資金、外資和其他扶貧資金。財(cái)政扶貧資金又分三部分，一是中央財(cái)政扶貧資金，二是中央專項(xiàng)退耕還林還草工程補(bǔ)助，三是省級(jí)財(cái)政扶貧資金。592個(gè)貧困縣2002—2010年扶貧投資中（見(jiàn)表2），財(cái)政扶貧資金占37.82%，扶貧貼息貸款資金占25.25%，以工代賑資金占12.11%，外資占7.22%，其他資金占17.56%。由此可見(jiàn)，貧困縣的扶貧投資主要來(lái)自于財(cái)政資金，尤其是中央財(cái)政資金。可以說(shuō)，中央政府主導(dǎo)扶貧開(kāi)發(fā)是中國(guó)農(nóng)村扶貧的最大特點(diǎn)。

從變動(dòng)的情況來(lái)看，財(cái)政扶貧資金、其他扶貧所占比例有所增加，2010年比2002年分別提高10.52個(gè)百分點(diǎn)和18.58個(gè)百分點(diǎn)。扶貧貼息貸款資金、以工代賑資金所占比例呈下降趨勢(shì)，9年間分別下降了18.43個(gè)百分點(diǎn)和3.84個(gè)百分點(diǎn)。

3.扶貧投資使用情況

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)資料，2002—2010年扶貧資金投入中，比例最大的為生產(chǎn)資金，占47.21%；其次是基礎(chǔ)設(shè)施，占29.13%；再次是其他資金，占18.60%，公共服務(wù)資金占5.05%。

在生產(chǎn)投資中，林業(yè)投入所占比例最大，為31.22%，種植業(yè)為25.45%、養(yǎng)殖業(yè)為21.12%、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)為9.65%、其他生產(chǎn)行業(yè)為12.56%。在基礎(chǔ)設(shè)施投資中，基本農(nóng)田建設(shè)投資占17.28%，人畜飲水占14.72%，道路修建占48.77%，電力設(shè)施占16.83%，電視接收設(shè)施占1.40%。從變動(dòng)來(lái)看，道路修建和人畜飲水所占比例都呈現(xiàn)出波動(dòng)式增加，基本農(nóng)田建設(shè)投資所占比例逐漸減少。在公共服務(wù)投資中，學(xué)校及設(shè)備占7.18%，衛(wèi)生室及設(shè)備占20.96%，技術(shù)培訓(xùn)及技術(shù)推廣占22.28%，資助兒童入學(xué)及掃盲占19.58%。

二、扶貧投資來(lái)源及績(jī)效分析

為了解扶貧投資績(jī)效，下面利用多元線性回歸模型對(duì)扶貧投資與農(nóng)民人均收入、貧困發(fā)生率之間的關(guān)系進(jìn)行回歸分析。

1.扶貧投入與農(nóng)民人均純收入回歸分析

（1）扶貧總投入與農(nóng)民人均純收入回歸分析。對(duì)數(shù)據(jù)的具體分析本文采用SPSS16.0版本中的Analyze-Regression-linear Regression進(jìn)行模擬。結(jié)果如下：

Y=-224.83+6.95x

其中：Y為農(nóng)民人均純收入，x為扶貧資金總投入。

回歸系數(shù)的顯著性概率為0.000，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于給定的顯著性水平а=0.05。這表明被解釋變量與解釋變量整體線性關(guān)系顯著，可以用線性模型描述并反映它們之間的關(guān)系；調(diào)整的R2為0.871，表明模型優(yōu)度較高，方程整體回歸效果較好。

結(jié)果顯示，扶貧總投入增加可促進(jìn)農(nóng)民純收入的增長(zhǎng)：扶貧資金總投入每增加1億元，農(nóng)民人均純收入相應(yīng)增加6.95元。

（2）各種扶貧投入與農(nóng)民人均純收入回歸分析。采用多元回歸模型分析財(cái)政扶貧資金、貼息貸款資金、以工代賑資金、外資、其他資金等五種扶貧資金對(duì)農(nóng)民人均純收入的作用。在模擬過(guò)程中，我們首先將所有的變量引入回歸方程，然后采用逐步回歸法（stepwise）進(jìn)行變量篩選，并剔除不符合要求的解釋變量。結(jié)果如下：

Y=169.88+15.26x2

其中：Y為農(nóng)民人均純收入；x1為扶貧貼息貸款；x2為財(cái)政扶持資金；x3為以工代賑資金；x4為利用外資；x5為其他扶貧資金。

結(jié)果顯示，在給定的顯著性水平（а=0.05）下，只有財(cái)政扶貧資金進(jìn)入模型。財(cái)政扶持資金的增加可促進(jìn)農(nóng)民人均純收入的增長(zhǎng)：財(cái)政扶持資金投入每增加1億元，則農(nóng)民人均純收入將因此而相應(yīng)增加15.26元。而扶貧貼息貸款資金（P=0.832）、以工代賑資金（P=0.258）、利用外資（P=0.092）和其他扶貧資金（P=0.138）未進(jìn)人回歸模型，顯示其對(duì)農(nóng)民人均純收入的促進(jìn)作用不顯著，即投資績(jī)效不佳。

2.扶貧投入與貧困發(fā)生率回歸分析

（1）扶貧總投入與貧困發(fā)生率回歸分析。對(duì)扶貧投入與貧困發(fā)生率進(jìn)行二元回歸分析，結(jié)果如下：

Y=33.63-0.052x

其中，Y為貧困發(fā)生率，x為扶貧資金總投入。

回歸系數(shù)的顯著性概率為0.03，表明被解釋變量與解釋變量整體線性關(guān)系顯著，可以用線性模型描述并反映它們之間的關(guān)系。

結(jié)果顯示，扶貧總投入增加可降低貧困發(fā)生率：扶貧總投入每增加1億元，貧困發(fā)生率將因此而減少0.052個(gè)百分點(diǎn)。

（2）各種扶貧投入與貧困發(fā)生率回歸分析。采用逐步多元回歸模型分析財(cái)政扶貧資金、貼息貸款資金、以工代賑資金、外資、其他資金等五種扶貧資金對(duì)貧困發(fā)生率的作用。結(jié)果如下：

Y=20.80+0.101x1-0.135x2+0.167x4

其中：Y為貧困發(fā)生率；x1為貼息貸款資金；x2為財(cái)政資金；x3為以工代賑資金；x4為利用外資；x5為其他資金。

結(jié)果顯示，在給定的顯著性水平（а=0.05）下，財(cái)政扶貧資金、扶貧貼息貸款資金和利用外資進(jìn)入模型。財(cái)政扶持資金的增加均可降低貧困發(fā)生率：財(cái)政資金每增加1億元，貧困率將因此而相應(yīng)減少0.135個(gè)百分點(diǎn)。而扶貧貼息貸款和利用外資的增加對(duì)貧困發(fā)生率的下降作用是相反的，說(shuō)明兩者的扶貧效果不佳。

三、扶貧資金投向及績(jī)效分析

目前的扶貧投資主要用于產(chǎn)業(yè)化扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)。扶貧資金的不同投向?qū)ω毨У貐^(qū)農(nóng)民人均純收入的增加和貧困發(fā)生率的下降會(huì)產(chǎn)生不同的影響。

1.資金投向與農(nóng)民人均純收入回歸分析

采用逐步多元回歸模型分析生產(chǎn)資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、公共服務(wù)建設(shè)資金、其他資金等扶貧資金對(duì)農(nóng)民人均純收入的作用。結(jié)果如下：

Y=-230.43+14.83x1

其中：Y為農(nóng)民人均純收入；x1為生產(chǎn)資金。

結(jié)果顯示，在給定的顯著性水平（а=0.05）下，只有生產(chǎn)資金進(jìn)入模型。生產(chǎn)性投資增加1億元，貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入可以增加14.83元。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、公共服務(wù)建設(shè)資金和其他投資在短期內(nèi)對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)民收入的增加在統(tǒng)計(jì)上沒(méi)有顯著的影響。

2.資金投向與貧困發(fā)生率回歸分析

采用逐步多元回歸模型分析生產(chǎn)資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、公共服務(wù)建設(shè)資金和其他資金對(duì)貧困發(fā)生率的影響。結(jié)果如下：

Y=21.20-0.19x1+0.26x2

其中：Y為農(nóng)民人均純收入；x1為生產(chǎn)資金；x2為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。

結(jié)果顯示，在給定的顯著性水平（а=0.05）下，對(duì)農(nóng)戶的直接生產(chǎn)性扶貧投資在短期內(nèi)對(duì)貧困率的下降有明顯的作用。生產(chǎn)性扶貧投資增加1億元，貧困發(fā)生率下降0.19個(gè)百分點(diǎn)。基礎(chǔ)設(shè)施投資在短期內(nèi)對(duì)貧困率下降有負(fù)的影響，這可能是因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要農(nóng)戶無(wú)償投入勞動(dòng)力，從而影響短期的創(chuàng)收活動(dòng)；也有可能是因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施投資的效果在短期內(nèi)難以表現(xiàn)出來(lái)，具有滯后性。公共服務(wù)投資和其他投資在短期內(nèi)對(duì)貧困率的下降在統(tǒng)計(jì)上沒(méi)有顯著的影響。

四、政策建議

綜合以上分析可知，扶貧投資在增加農(nóng)民收入和減少貧困發(fā)生率上都有顯著作用。分類型看，財(cái)政扶貧資金在增加農(nóng)民收入和減少貧困發(fā)生率上有顯著作用，而扶貧貸款、以工代賑、外資等扶貧資金的減貧作用并不明顯；生產(chǎn)性扶貧投資對(duì)農(nóng)戶收入的增加和減少貧困發(fā)生率有明顯的作用，而基礎(chǔ)設(shè)施投入、公共服務(wù)投入的減貧作用并不明顯。為此，今后一段時(shí)期應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整扶貧資金的投向，并相應(yīng)的改革扶貧資金的管理體制。

1.加大扶貧資金投入力度，改革扶貧資金管理體制

中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的任務(wù)還很艱巨，仍然需要政府投入大量的扶貧資金。投入一個(gè)項(xiàng)目，就要獲得實(shí)實(shí)在在的效果，并且要從制度上完善后續(xù)管理工作。一是要整合各種扶貧資源。必須樹(shù)立系統(tǒng)觀點(diǎn)，作好扶貧開(kāi)發(fā)的執(zhí)行計(jì)劃，統(tǒng)籌安排各種扶貧力量，集中“優(yōu)勢(shì)兵力”打好殲滅戰(zhàn)，徹底改變以前單項(xiàng)目作戰(zhàn)的不足。二是完善項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制。在扶貧項(xiàng)目確定上，堅(jiān)持群眾參與原則和政府認(rèn)同原則；要完善項(xiàng)目招投標(biāo)制，并增強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)和管理的透明度。

2.強(qiáng)化扶貧信貸管理，堅(jiān)持扶持“發(fā)展的窮人”

貧困從表面上看是收入低下，實(shí)際上深層次的原因是貧困主體缺乏解決基本生存的能力。綜觀各種問(wèn)題，不難發(fā)現(xiàn)資金短缺和融資難已成為制約貧困農(nóng)戶脫貧的重要因素。扶貧就是要為貧困者提供機(jī)會(huì)，增加他們的發(fā)展能力，而為貧困農(nóng)戶提供小額貸款是最主要的一種解決方式。事實(shí)證明，小額貸款深受貧困農(nóng)戶的歡迎，是幫助貧困農(nóng)戶脫貧致富的一種好形式，也是扶貧效益較好的一種形式。要改變扶貧資金投入中的平均主義傾向，堅(jiān)持扶持“發(fā)展的窮人”，即將信貸資金重點(diǎn)投向愿意生產(chǎn)并有能力生產(chǎn)的貧困戶。

3.優(yōu)化扶貧資金投入結(jié)構(gòu)，提高扶貧資金的使用績(jī)效

要進(jìn)一步加大對(duì)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投資，并通過(guò)加強(qiáng)管理提高扶貧資金的使用績(jī)效。一是繼續(xù)加強(qiáng)道路、電力、灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。要通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)和完善管理制度來(lái)加強(qiáng)各類基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)，改變因管理不善而導(dǎo)致的基礎(chǔ)設(shè)施投資效率低下的問(wèn)題。二是增加公共服務(wù)領(lǐng)域的扶貧投資。要徹底解決貧困戶子女上學(xué)難及其看病貴的問(wèn)題，避免貧困農(nóng)民因子女得不到受教育機(jī)會(huì)而長(zhǎng)期貧困及因病致貧。三是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的技術(shù)和技能培訓(xùn)。要在年齡、文化程度等方面適當(dāng)提高培訓(xùn)的門檻；要提高培訓(xùn)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)延長(zhǎng)培訓(xùn)的時(shí)間；要以集中培訓(xùn)為主，以提高培訓(xùn)的效果；要改革培訓(xùn)的內(nèi)容，適當(dāng)增加種植、養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)的培訓(xùn)。

4.加強(qiáng)與非政府組織的合作，發(fā)揮非政府組織在扶貧中的積極作用

非政府組織在扶貧實(shí)踐中表現(xiàn)出較強(qiáng)的參與性、靈活性以及創(chuàng)新性，從而在扶貧領(lǐng)域普遍具有較高的組織效率。非政府組織接受來(lái)自國(guó)際社會(huì)、政府、企業(yè)、公民個(gè)人、其他民間組織的無(wú)償資助捐贈(zèng)，但這些資助捐贈(zèng)只能用于其所開(kāi)展的項(xiàng)目和必要的活動(dòng)成本支出，不得用于其內(nèi)部成員的工資福利支出和與所開(kāi)展的項(xiàng)目無(wú)關(guān)的支出。任何資助捐贈(zèng)的來(lái)源都要公開(kāi)，必須向政府管理部門報(bào)告，并接受社會(huì)的監(jiān)督。為了提高扶貧資金的使用效率，政府應(yīng)當(dāng)完善法律法規(guī)，進(jìn)一步鼓勵(lì)非政府組織參與反貧困行動(dòng)。在扶貧資源的使用上應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，并更多的通過(guò)非政府組織來(lái)管理和監(jiān)督具體的扶貧項(xiàng)目。

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作者簡(jiǎn)介：徐志明（1964—），男，江蘇省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長(zhǎng)、研究員。研究方向?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

（責(zé)任編輯：陳合營(yíng)）

課題項(xiàng)目：本文為江蘇省“六大人才高峰”課題“地方政府扶貧政策績(jī)效研究”的階段性成果。