城鎮(zhèn)化難題的破解及其政府責(zé)任

摘要：城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化的必由之路。盡管學(xué)界、政界已形成共識：新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，但政府推進的城鎮(zhèn)化往往會因為地方政府的自利性而導(dǎo)致土地的城鎮(zhèn)化和“造城”的城鎮(zhèn)化。要減少和避免如此問題，作為公共利益的維護者與公共秩序的保障者，政府應(yīng)該擔(dān)負(fù)起公正制度設(shè)計、公共政策制定、公共服務(wù)提供、公平市場監(jiān)管、開放社會培育的責(zé)任，尊重經(jīng)濟規(guī)律，在“市場拉動”的機制下，因勢利導(dǎo)，順勢而為，通過深化城鎮(zhèn)化配套改革主動解決市場失靈，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；政府責(zé)任；戶籍制度；農(nóng)民市民化

中文分類號：F299.2 文獻標(biāo)識碼：A 文獻編號：

不論從近代以來國際發(fā)展的經(jīng)驗還是從30 多年中國改革開放的實踐來看，城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化的必由之路，亦是中國經(jīng)濟發(fā)展的基本動力。特別是近年，由美國次貸危機引發(fā)的全球性金融危機尚未消退，蔓延歐洲的債務(wù)危機亦未得到根本扭轉(zhuǎn)。當(dāng)下，世界經(jīng)濟復(fù)蘇的前景仍不容樂觀，中國的出口貿(mào)易受到較大影響，經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生性動力趨于下降。在此大背景下，為了尋找新的經(jīng)濟增長空間，城鎮(zhèn)化建設(shè)被寄予厚望。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)測算，我國城鎮(zhèn)化率每年提高1個百分點，可以吸納1300多萬農(nóng)村人口進城。這對日用消費品、住房、汽車、城鎮(zhèn)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，都會形成巨大需求。因此，新一屆政府強調(diào)，擴大內(nèi)需的最大潛力在城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化既可增加投資，又能拉動消費，是中國經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。[1]城鎮(zhèn)化是農(nóng)民增收、農(nóng)村進步和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要條件，也是經(jīng)濟增長、社會穩(wěn)定、政治民主的必要基礎(chǔ)。因此，城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化進程中一個基本問題，“一個大戰(zhàn)略、大問題”。[2]

一、城鎮(zhèn)化中的難題

隨著改革開放和市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，中國城鎮(zhèn)人口占全國人口的比例迅速增加，已經(jīng)從1978年的18%上升到2012年的52.57%，達到世界平均水平。但這只是表象。實事求是地講，城鎮(zhèn)七億人里有近四億不是完全的市民，中國真正意義上的城鎮(zhèn)化率只有30%，遠(yuǎn)低于發(fā)達國家，也大幅落后于我國工業(yè)化率。[3] 世界經(jīng)驗證明，城鎮(zhèn)化不僅僅是一個農(nóng)民人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程，在本質(zhì)上，城鎮(zhèn)化是一個經(jīng)濟過程，也是工業(yè)化的必然結(jié)果。過去三十多年，由于中國推進城鎮(zhèn)化的傳統(tǒng)模式?jīng)]有與工業(yè)化協(xié)同發(fā)展，一味追求速度與政績的地方政府更是將城鎮(zhèn)化演變成為土地面積和建筑物的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工享受不到公共服務(wù)和社會保障等方面的市民待遇，致使農(nóng)民工難以真正融入城市。

為了克服傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的弊端，促進中國經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)自然就成為新一屆政府的主抓手。新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是提高“人”的生活質(zhì)量，其目的是造福百姓、富裕農(nóng)民。新型城鎮(zhèn)化要做到產(chǎn)城融合，讓農(nóng)民工真正融入城鎮(zhèn)生活。但是，在現(xiàn)有的經(jīng)濟增長格局和當(dāng)前的行政體制下，基于地方財政和GDP增長的政績觀，幾乎所有的地方政府都非常現(xiàn)實地認(rèn)為城鎮(zhèn)化依然是城市建設(shè)，是投資上項目。因此，即使在新型城鎮(zhèn)化理念的呼吁下，土地的城鎮(zhèn)化和“造城”的城鎮(zhèn)化仍樂此不疲。江西贛縣“框架擴城”、湖北十堰“上山要地”、陜西延安“削山造城”就是比較典型的例證。鄂爾多斯、營口等一些城市已經(jīng)出現(xiàn)了“底特律式”的問題。[4]城鎮(zhèn)化因為地方政府的自利性而出現(xiàn)嚴(yán)重的“異化”，導(dǎo)致中國當(dāng)前的城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了“兩個極不對稱”，即城市化占用耕地的增長和農(nóng)村就業(yè)轉(zhuǎn)移增長的比例極不對稱，城市規(guī)模擴張和城市吸納穩(wěn)定居民的比例極不對稱。[5]甚至有學(xué)者擔(dān)心：基礎(chǔ)設(shè)施投資和政績激勵相互結(jié)合，國內(nèi)的城鎮(zhèn)化有可能會變成大規(guī)模基礎(chǔ)建設(shè)乃至“削山填海”的“造城運動”的代名詞，造成要素資源極為嚴(yán)重的錯誤配置，最終演化為國民經(jīng)濟一場浩劫。[6]有學(xué)者對這種傳統(tǒng)型城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的嚴(yán)重惡果做了這樣客觀地評價：它“制造了城鎮(zhèn)化率的數(shù)字泡沫，放大了戶籍壁壘的制度缺陷，暗藏了土地財政的隱性風(fēng)險，侵蝕了耕地資源的保護紅線，引發(fā)了攀比冒進的失控開發(fā)，催生了商業(yè)賄賂的高發(fā)多發(fā)，扭曲了干部考核的評價導(dǎo)向，漠視了城市自身的弱勢群體，割裂了文化遺產(chǎn)的歷史傳承，惡化了生存發(fā)展的環(huán)境空間。”[7]特別是近幾年城鎮(zhèn)化過程中因為征地、拆遷而引發(fā)的群體性事件時有發(fā)生，而由于開發(fā)和工業(yè)化而導(dǎo)致的生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件更是層出不窮。如何阻止和避免此類“偽城鎮(zhèn)化”問題的蔓延和發(fā)生就成為主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的政府必須直面和破解的難題。

二、城鎮(zhèn)化中的政府角色

筆者認(rèn)為，要減少和避免政績的城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)的城鎮(zhèn)化，政府首先應(yīng)對自身在城鎮(zhèn)化進程中的角色進行合理而準(zhǔn)確的定位，這樣才能在城鎮(zhèn)化進程中更好地履行政府職能，發(fā)揮政府規(guī)制和治理的真正作用。

縱覽政治思想發(fā)展史，從消極的“守夜人”到積極的市場干預(yù)者，再到多元合作治理者，不管對政府的定位怎樣轉(zhuǎn)變，但歸結(jié)到一點：無論哪個流派，無論從哪個視角來看，無論什么樣的國家，政府最根本的角色都應(yīng)該是公共利益的維護者與公共秩序的保障者。為了達到平衡利益和保持穩(wěn)定的目的，政府通過角色的調(diào)整和職能的轉(zhuǎn)變才有了大政府（積極政府）與小政府（消極政府）之分。從世界范圍來看，西方發(fā)達國家由于市場機制與社會自治的成熟，加上發(fā)展代價的經(jīng)驗教訓(xùn)，建構(gòu)責(zé)任政府、有限政府已成為共識。但在后發(fā)展國家，由于市場與社會治理功能的缺失或及其有限，積極強勢的大政府成為它們現(xiàn)代化進程中共有的趨向與特征。

當(dāng)然，作為后發(fā)展國家的政府肩負(fù)著日益巨大的追趕壓力。為了實現(xiàn)趕超任務(wù)，發(fā)展中國家不得不提高經(jīng)濟增長速度，擴大經(jīng)濟總量，幾乎以一種跳躍的方式“壓縮”現(xiàn)代化進程。在現(xiàn)代化提前進行的同時，現(xiàn)代化進程中的問題也提前出現(xiàn)了，而且許多問題會同時出現(xiàn)，陷入“問題累積式發(fā)展”的怪圈。[8]P19中國就是這樣一個“把市場化、工業(yè)化和社會主義制度的改革三重重大的社會轉(zhuǎn)型濃縮在了同一個歷史時代，在工業(yè)化與社會主義憲法制度雙重約束下推進市場化”[9]P5的后發(fā)展中國家。由于現(xiàn)代化過程被壓縮，從問題的發(fā)生到解決之間，沒有留下緩沖的余地，這就使得原本還不嚴(yán)重的問題全都表現(xiàn)為社會焦點，比如，腐敗、兩極分化、地區(qū)間差距拉大、失業(yè)增多、犯罪率上升問題等。這些問題的嚴(yán)重性在于它們無法單單通過市場解決，而是壓向政府。由于無法一下子全部解決，這些問題相互耦合，更加劇了社會沖突的程度。它們幾乎全都表現(xiàn)為政治問題，必須通過政治手段解決，這給政府帶來巨大壓力。[10]P16加之歷史上專制主義傳統(tǒng)和全能政府的盛行，導(dǎo)致今天的中國市場發(fā)育滯后、社會發(fā)展遲緩、公民意識淡薄，市場治理和公民自治能力嚴(yán)重不足，這就決定了中國現(xiàn)代化建設(shè)的艱難性與復(fù)雜性，同時也決定了政府在中國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中不可替代的推動性作用。

政府推進城鎮(zhèn)化是當(dāng)代中國社會發(fā)展的必然邏輯。但是，政府在城鎮(zhèn)化中的推動作用并不意味著政府可以包打天下，完全按照自己的意愿規(guī)劃和設(shè)定城鎮(zhèn)化的目標(biāo)與進程，選擇和創(chuàng)制城鎮(zhèn)化的模式與路徑。城鎮(zhèn)化是市場和工業(yè)發(fā)展的產(chǎn)物，市場化和工業(yè)化是促成城鎮(zhèn)化的直接動能。因此，推進城鎮(zhèn)化，首先要尊重市場和工業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律。真正的城鎮(zhèn)化應(yīng)該是一個與市場機制和工業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)的生成過程。發(fā)達國家的歷史經(jīng)驗已經(jīng)證明：如果忽視市場機制與產(chǎn)業(yè)發(fā)展而一味地對城市建設(shè)進行增量式擴張，最終就會導(dǎo)致嚴(yán)重的“城市病”或房地產(chǎn)泡沫兩種惡果。其次要尊重社會發(fā)展的規(guī)律。市場經(jīng)濟的發(fā)展和信息化時代的來臨加劇了社會的流動和社會分層，社會結(jié)構(gòu)和社會利益整合愈益變得多樣和復(fù)雜，社會問題叢生且矛盾與沖突頻發(fā)，傳統(tǒng)的社會管制手段與方式已經(jīng)捉襟見肘，各方參與的多元社會治理漸成趨勢。集思廣益，發(fā)動民間智庫參與制定城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，舉社會之力推進城鎮(zhèn)化發(fā)展進程當(dāng)是不二的選擇。最后要尊重現(xiàn)代政府運行的規(guī)律。在推進城鎮(zhèn)化的過程中，主權(quán)在民的法治政府代表人民公開、公正地行使公共權(quán)力，在廉潔、廉價、高效的運行中服務(wù)社會。其目的是竭力保障和發(fā)展個體的合法權(quán)益，保證市場在有序、公平中依法競爭，實現(xiàn)社會公共利益的最大化。

三、破解城鎮(zhèn)化難題的政府責(zé)任

從更深層次的宏觀視角來看，城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個非常復(fù)雜的大系統(tǒng)，涉及到產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)、公共產(chǎn)品布局結(jié)構(gòu)、大中小城鎮(zhèn)布局結(jié)構(gòu)和國家基礎(chǔ)設(shè)施布局結(jié)構(gòu)等的綜合統(tǒng)籌。因此，城鎮(zhèn)化就不單單是地方政府自己的事情，地方的城鎮(zhèn)化必須要納入到國家和區(qū)域發(fā)展的大局中來謀劃。在城鎮(zhèn)化進程中，政府必須擔(dān)當(dāng)起公共利益維護與公共秩序保障的角色，履行好相應(yīng)的基本責(zé)任，才能更好破解城鎮(zhèn)化中面臨的難題，保障人的城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展和順利推進。

1.公正制度供給

對于現(xiàn)代化和經(jīng)濟的繼續(xù)發(fā)展來說，有效國家的本質(zhì)意義在于能夠有效供給經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型、發(fā)展所需要的制度資源。作為順應(yīng)社會發(fā)展的正義的制度，它“能夠為轉(zhuǎn)型和發(fā)展提供明確的發(fā)展方向、有序的發(fā)展空間和規(guī)范的行為邏輯。”[11]P149但由于制度最終是由政府供給，偏離公共利益追求的自利性或缺乏對社會發(fā)展規(guī)律與時俱進把握的政府都將導(dǎo)致社會變遷過程中的制度滯后和制度失效問題。如果一個社會制度滯后和制度失效問題得不到及時校正，政府長期不能解決公正制度的有效供給，勢必嚴(yán)重影響社會治理并終將釀成政治合法性危機。因此，在現(xiàn)代化的過程中，政府的首要責(zé)任是要通過公平正義制度的安排來協(xié)調(diào)社會的利益關(guān)系，平衡社會的利益分配，確保整個社會發(fā)展的持續(xù)穩(wěn)定與和諧。

城鎮(zhèn)化本身就是一個社會變遷和利益協(xié)調(diào)的過程。政府作為城鎮(zhèn)化的有力推手，其根本性的責(zé)任就在于：為城鎮(zhèn)化的順利運行提供強有力的制度保障。既然城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，是要讓農(nóng)民工真正融入城鎮(zhèn)生活，那么，我們就要審視和改革現(xiàn)有的嚴(yán)重束縛農(nóng)民工入城的種種制度藩籬，為人的城鎮(zhèn)化提供公平的制度保證。眾所周知，現(xiàn)行的戶籍和土地制度是阻隔在城鄉(xiāng)之間的主要壁壘。由于城鄉(xiāng)二元的戶籍制度的存在，農(nóng)村人口不能享受城市居民同等待遇，被拒于城市大門之外。因此，戶籍制度改革作為事關(guān)公平正義的改革，不僅體現(xiàn)新一輪深化改革的合理性，更是城鎮(zhèn)化有效推進的必要前提。廢除不合理的戶籍和社會管理制度，建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的全國統(tǒng)一的勞動力市場，以便利、鼓勵勞動力跨區(qū)域流動，乃是政府不可推卸的責(zé)任。與戶籍制度改革需要聯(lián)動的是土地制度改革。在城鎮(zhèn)化過程中，一方面，隨著工業(yè)化的發(fā)展和城市的擴張，土地資源變得越來越緊張，因征地、拆遷引發(fā)的社會矛盾與沖突不斷；另一方面，隨著農(nóng)民工進城而出現(xiàn)的是農(nóng)村的空心化，大量宅基地空置，大片耕地被荒蕪，造成對土地資源的極大浪費。為了優(yōu)化配置資源，必須對相關(guān)土地制度進行重新安排，尤其是建設(shè)用地制度改革。應(yīng)該加快農(nóng)民土地確權(quán)和農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的完善，盡快破除政府壟斷征地，提高農(nóng)村征地補償，實行同地地權(quán)同利，讓農(nóng)村的集體建設(shè)用地能夠真正入市，逐步實現(xiàn)農(nóng)村集體土地同權(quán)同價參與城鎮(zhèn)開發(fā)。

2.公共政策執(zhí)行

政策的好壞與執(zhí)行的優(yōu)劣決定著社會發(fā)展的水平和程度。近代以來，隨著人民主權(quán)政治理念的深入人心，基于實現(xiàn)公共利益而得到公眾授權(quán)的政府合法性觀念得到廣泛確認(rèn)。公共性成為政府的第一屬性。這樣，作為政府對社會價值和利益的權(quán)威性分配方案的政策理所應(yīng)當(dāng)就應(yīng)該體現(xiàn)公意和公益。如果缺乏來自下層的呼聲和不同群體之間的利益博弈，好的公共政策不一定會制定出來。即使好的公共政策得以出臺，由于政府公職人員社會人格的復(fù)雜性和倫理素質(zhì)的差異性，加之政策執(zhí)行需要一定的靈活性，如果缺乏來自上層的監(jiān)管和下層的壓力，執(zhí)行者就有可能從保護自身利益出發(fā)過濾公共政策，最終導(dǎo)致政策的執(zhí)行偏離公共政策的意圖。更有甚者，一些政府部門在利益的驅(qū)動下失去不同利益協(xié)調(diào)者和公共利益維護者的角色，成為與社會爭利的利益主體。它們將公共權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，嚴(yán)重擾亂了社會的公平機制，滋生了公共權(quán)力的腐化。因此，作為最高層級的中央政府尤其要完善對地方政府的考核指標(biāo)體系和考核獎懲制度，加大監(jiān)督和監(jiān)管的力度，確保中央政令暢通和政策的落實執(zhí)行，嚴(yán)防國家公共政策在地方實施中的變通、走樣乃至失效。

城鎮(zhèn)化的目的是要讓農(nóng)民真正融入城鎮(zhèn)社會，實現(xiàn)向市民身份的轉(zhuǎn)變。但對于大量農(nóng)民而言，除了前述的制度因素外，生活成本的高昂、社會保障的短缺和穩(wěn)定就業(yè)的困難等諸多現(xiàn)實問題，事實上成為農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦淖畲笳系K。要實現(xiàn)和容納約四億農(nóng)民的市民化，就必須在城鎮(zhèn)化發(fā)展的整體架構(gòu)中，抓緊制定并有序?qū)嵤┐龠M農(nóng)民工融入城市的政策措施，推動城鎮(zhèn)社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等基本公共服務(wù)覆蓋農(nóng)民工并逐步實現(xiàn)均等化，幫助他們逐步解決就業(yè)、住房、醫(yī)療和子女教育等方面實際問題，放寬中小城市落戶條件，降低城市生活成本門檻，把在城鎮(zhèn)已穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民工有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。

3.公共服務(wù)提供

公共政策執(zhí)行與落實的過程其實也是公共服務(wù)提供的過程。公共服務(wù)是滿足公共需求的行為，是為公共利益提供一般性或普遍性服務(wù)，是政府公共性的外在體現(xiàn)。從價值層面講，公共服務(wù)是維護基本人權(quán)的活動。公共服務(wù)以合作為基礎(chǔ)，強調(diào)政府的服務(wù)性，強調(diào)公民的權(quán)利。從我國情況看，基本公共服務(wù)主要包括公共就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房、公共文化、基本環(huán)境質(zhì)量以及公共安全等服務(wù)類別，旨在保障全體公民特別是低收入群眾生存發(fā)展的基本需求，這是公共服務(wù)中最基礎(chǔ)、最重要的部分，公益性較強，政府擔(dān)負(fù)著義不容辭的主體責(zé)任。盡管在“十一五”時期，我國社會建設(shè)取得新進步，基本公共服務(wù)水平和均等化程度明顯提高。但是，“教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療、住房、生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、社會治安、執(zhí)法司法等關(guān)系群眾切身利益的問題較多”。[12]P5這就決定了政府推進的城鎮(zhèn)化應(yīng)該是一種具有明確指向性的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，即能夠充分容納和實現(xiàn)農(nóng)民市民化的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，就是為農(nóng)民市民化進行社會保障和公共服務(wù)配套的城鎮(zhèn)化發(fā)展。[13]正是基于此，我國“十二五”規(guī)劃綱要明確了基本公共服務(wù)的范圍和重點，它們分別是公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、住房保障、公共文化、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護。十八大更是進一步提出，加快健全基本公共服務(wù)體系，以保障和改善民生為重點，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展，努力讓人民過上更好生活。

特別值得注意的是，人口眾多、大城市日趨飽和超負(fù)的現(xiàn)狀及農(nóng)民市民化的成本等因素決定了中國城鎮(zhèn)化的重點是就地城鎮(zhèn)化，換言之，也就是小城鎮(zhèn)化。但是，制約小城鎮(zhèn)化的最大問題之一就是小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。據(jù)統(tǒng)計，目前我國還有20%的小城鎮(zhèn)無集中供水，86%的小城鎮(zhèn)無污水處理設(shè)施，小城鎮(zhèn)的人均市政公用設(shè)施投入僅為城市的20%。小城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)，無論是公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生還是公共文化設(shè)施，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法同大中城市相比。這就不難理解，為什么近年來，小城鎮(zhèn)人口比重不升反降，到2010年下降到20.7%，回到20年前的水平。[14]在這樣的發(fā)展?fàn)顩r下，要讓小城鎮(zhèn)能夠承擔(dān)起農(nóng)民市民化的歷史任務(wù)，就要把縣城和小城鎮(zhèn)作為治國理政的重點，特別要把地級以上城市的教育、醫(yī)療和文化等公共資源有序分散轉(zhuǎn)移，加強公共交通、污染防治、水電氣熱供應(yīng)等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而保證縣城和小城鎮(zhèn)有就業(yè)支撐，有服務(wù)保障，有承載力量。

4.公平市場監(jiān)管

市場經(jīng)濟是以商品生產(chǎn)和交換為網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的社會經(jīng)濟活動系統(tǒng)。它是人類社會經(jīng)濟活動形式在商品經(jīng)濟階段成熟起來以后，市場成為商品經(jīng)濟運行的樞紐，通過市場要素自發(fā)地有機運轉(zhuǎn)進行資源配置，以其自主性、平等性、競爭性、統(tǒng)一性、開放性和有序性，實現(xiàn)市場引導(dǎo)、利益刺激、優(yōu)勝劣汰的功能，因而成為商品經(jīng)濟社會發(fā)展生產(chǎn)力的最好經(jīng)濟體制。市場經(jīng)濟天然地要求法治的保護。如果沒有法律來明確市場多元主體責(zé)任與權(quán)利、賦予市場主體自由平等的契約精神、規(guī)范市場公開公平的競爭，市場經(jīng)濟根本就無法正常運行。因此，政府在市場經(jīng)濟活動中是不能缺位的。政府的職能之一就是首先通過法治化建設(shè)，為市場經(jīng)濟的運行創(chuàng)設(shè)良好的社會環(huán)境。而最為重要的，政府要加大市場監(jiān)管力度，依法運用經(jīng)濟手段和行政手段對宏觀經(jīng)濟進行必要限度的調(diào)控，以減小和彌補“市場失靈”。

由于中國的法治社會尚未建成，社會主義市場經(jīng)濟體制仍在完善之中，這就決定了中國政府在市場監(jiān)管方面必須肩負(fù)更大的責(zé)任。當(dāng)前推進城鎮(zhèn)化過程中面臨的最突出難題是土地供需失衡、利用率低下以及地方政府過度依賴土地財政。近年來，我國各項建設(shè)用地擴展很快，但城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用效率下降，而且土地使用粗放程度不斷惡化。據(jù)調(diào)查，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置、空閑和批而未供的土地近26.67萬公頃（400萬畝）。全國工業(yè)項目用地容積率僅為0.3-0.6，工業(yè)用地平均產(chǎn)出率遠(yuǎn)低于發(fā)達國家水平。[15]農(nóng)村土地閑置狀況比較嚴(yán)重，估計目前閑置規(guī)模達到185—285萬公頃。農(nóng)地質(zhì)量下降。過去十年城市化占用質(zhì)優(yōu)耕地多達242萬公頃。目前，我國18.26億畝耕地中，70%的耕地由于農(nóng)田使用過量化肥、農(nóng)藥、工業(yè)污水排放等原因已受到污染，影響了我國糧食安全。地方政府過分依賴土地財政。大量的城市有一半到三分之二的城市建設(shè)資金都是來自于土地出讓收入。[16]這又在一定程度上推高了房價，嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化的進一步推進。此外，部分城市還出現(xiàn)了過分依賴工業(yè)化用地拉動城鎮(zhèn)化進程的現(xiàn)象，造成了城鎮(zhèn)化建設(shè)盲目擴張、人口聚集不足，進而導(dǎo)致城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施閑置的問題。

針對上述問題，政府應(yīng)該綜合運用多種手段，加大市場監(jiān)管力度，完善土地用途管制制度，加強土地利用總體規(guī)劃對城市用地規(guī)模的管控作用，嚴(yán)禁以城市發(fā)展為名擅自修改城市建設(shè)用地規(guī)模；改革供地方式，提高農(nóng)地和城市建設(shè)用地使用效率，尤其是強化土地供后監(jiān)管，加大閑置土地處置力度。從項目跟蹤、預(yù)警提醒、閑置土地查處等多方面對已供建設(shè)用地開發(fā)利用情況進行全程監(jiān)管；嚴(yán)格保護農(nóng)田耕地，保障失地農(nóng)民利益，加強環(huán)境保護，減少地方政府對土地收入的依賴，為城鎮(zhèn)化的良性持續(xù)發(fā)展提供保障。

5.開放社會培育

改革開放以來，市場經(jīng)濟的發(fā)展極大地促進了社會主體、社會結(jié)構(gòu)和公民利益的分化，導(dǎo)致自由流動資源的形成和自由活動空間的擴展，從而為一個更為活躍的多元社會的出現(xiàn)提供了可能。特別是對于中國這樣一個超大型的國家而言，隨著社會分化、分工細(xì)化和社會事務(wù)的急劇膨脹，使得政府在應(yīng)對公共管理方面日益顯得力不從心，僅僅依靠政策和政府行為已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，民間自治力量的參與和社會自治能力的提升就顯得尤為必需。質(zhì)言之，政府與社會互動合作的善治模式將成為中國治理的大趨勢。

如前所述，城鎮(zhèn)化一個經(jīng)濟過程，推進城鎮(zhèn)化需要與工業(yè)化發(fā)展相協(xié)調(diào)，更需要與市場化改革相配合。沒有工業(yè)化協(xié)同發(fā)展的城鎮(zhèn)化將會失去基礎(chǔ)性的支撐，缺少市場力量牽動的城鎮(zhèn)化往往會失去可持續(xù)發(fā)展的活力。像美國的底特律因為基礎(chǔ)性工業(yè)衰敗而引發(fā)的城市蕭條并不是個案，而前蘇聯(lián)時代眾多人為規(guī)劃所產(chǎn)生的工廠型城市因缺少市場推動而沒有后續(xù)的生存力，最終導(dǎo)致發(fā)展的枯竭。歷史經(jīng)驗表明，市場與政府是城鎮(zhèn)化進程中兩個基本影響因素，兩者協(xié)同配合是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展基本要求。因為市場是社會不同個體的需求合力自發(fā)決策所形成的，市場的力量往往比政府的力量更有柔性且更人性化。成熟的市場會促進公民社會得以發(fā)育。公民社會的關(guān)鍵作用是形成公共輿論，并把它傳達到制度性決策層面。規(guī)范發(fā)展的公民社會能有效監(jiān)督和制約權(quán)力的運作，培養(yǎng)和提高社會組織的自主意識和自治能力，它不僅可以為個人的成功提供更多的機會，而且在政府作用相對薄弱的領(lǐng)域中產(chǎn)生很大的能量。[17]以人為本的城鎮(zhèn)化內(nèi)在地要求一個更加開放自由的社會與之相適應(yīng)。

對尚處在現(xiàn)代化進程中的中國而言，宏大、系統(tǒng)的城鎮(zhèn)化工程更是一個漸進的歷史過程，需要更多更大的社會力量參與其中。首先，政府應(yīng)當(dāng)在深刻認(rèn)識公民社會發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上進行體制性變革，加緊修訂和完善關(guān)于民間組織的法規(guī)和政策，在自由寬松的環(huán)境中既積極支持、熱情幫助，又正確引導(dǎo)、合理規(guī)范，為市民組織的發(fā)展壯大營造良好的制度環(huán)境。其次，要尊重廣大農(nóng)民的真實意愿和地方差異，充分發(fā)動民間智庫集思廣益，參與到城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)劃中來，從而制定出科學(xué)的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略與步驟。最后，政府應(yīng)該放權(quán)、還權(quán)給社會，退出政府不適合做為的行業(yè)，開放社會有能力、有動力去做的領(lǐng)域。允許民營資本力量更積極地進入到城市建設(shè)中，以此優(yōu)化和提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

小結(jié)

在經(jīng)濟全球化時代與身處改革、轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段推進城鎮(zhèn)化，中國政府既要學(xué)習(xí)和借鑒世界城市化的經(jīng)驗教訓(xùn)，亦需從國情出發(fā)探索創(chuàng)新城鎮(zhèn)化的模式。要走出擴地造城的誤區(qū)，破解城鎮(zhèn)化過程中的種種難題，政府作為公共利益的維護者與公共秩序的保障者，必須堅持其公共性，在尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，因勢利導(dǎo)、順勢而為，充分發(fā)揮市場“無形之手”的拉動和公民社會的輔助治理作用，深化城鎮(zhèn)化配套改革，規(guī)范政府行政運作。通過改革戶籍、土地等不合理制度，保證從政策上解決就業(yè)、住房、醫(yī)療和教育等實際問題，加強城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的規(guī)劃與供給，加大宏觀調(diào)控與市場監(jiān)管的力度，真正著手培育開放合作的社會，減小和彌補“市場失靈”，以政府“有形之手”加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，最大限度地發(fā)揮政府在城鎮(zhèn)化中獨特的社會治理作用。

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作者簡介：鐵鍇（1970—），男，陜西鳳翔人，寶雞文理學(xué)院副教授，法學(xué)博士。研究方向為政治哲學(xué)與政治發(fā)展。

（責(zé)任編輯：陳合營）

基金項目：陜西省教育廳2013年科學(xué)研究計劃（人文社科專項）項目“城鎮(zhèn)化過程中的政府責(zé)任與地方治理研究”（2013JK0035）；國家社科基金項目“西部農(nóng)村群體性事件與基層政府治理研究”（10XZZ012）階段性成果。