縣級政府行政成本控制析論

截止到2010年底，我國縣級政府總量達到 2866 個?？h級政府承擔著轄區內公共事務管理、經濟社會發展的重任，花費的行政成本數額巨大且呈急劇增加之勢，巨額的行政成本不僅給縣級財政造成沉重壓力，還給縣域經濟社會發展帶來不小的負面影響。行政成本過高及快速攀升，引起了各方關注。降低縣級政府行政成本是建設節約型政府的重點，也是建立“廉潔、效能”政府的客觀要求，有利于減輕人民的負擔，有利于轉變政府作風，重塑黨和政府在民眾中的威信。

一、當前縣級政府行政成本過高的原因分析

縣級政府為實現其公共管理職能，以一定的行政成本支出為前提。然而，縣級政府的行政成本應該保持在恰當的規模，支出過低可能難以滿足政府有效履行職能的需要，支出過高則會造成資源的浪費和行政效率低下。在降低行政成本成為時代強音的背景下，目前國內縣級政府行政成本支出依然是持續攀升。具體縣級政府行政成本過高的原因如下：

（一）縣級政府在高成本的行政體系中運行

縣級政府以薄弱的縣級財政，支撐著與地（市）、省級政府規模相近，結構、職能相同的政權，縣級財政變為“吃飯財政”、“養人財政”和“小馬拉大車”就不難理解了。例如，無論縣域工業化的程度怎樣，都保留了農業局，甚至在幾乎沒有農業的縣級城區，也設有農業局。在幾乎沒有國有資產，集體資產所占比例很小并可依法進行有效自理的情況下，也設置了規模龐大的“國有（公有）資產管理委員會”。政府管理的規模經濟效應隨著政府層級的降低而降低也就成為客觀規律了?？h級政府機構臃腫，同時與機構林立成正比例關系的是過多的縣級政府工作人員， 隨之而來的就是無法遏制的、增長迅猛的巨額人員經費支出。這是縣級政府行政運行成本中最大的一個成本項目。

現行縣級政府考核標準使縣級政府施政者忽略了行政中的成本效益問題，對施政者缺乏足夠的成本約束。

現在對縣級政府黨政班子集體或個體成員已經建立了一套基本的考核制度和考核指標體系，各地級市對轄區內各縣區黨政班子也制訂了諸如招商引資、外貿出口、工業增長率、財政稅收等單項考核指標，并施行了激勵與懲罰并重的配套政策，對縣區的經濟工作提出了較高的要求，保持了一定的壓力。這樣的考核標準導致形成了好大喜功的政績觀，使得部分施政者熱衷于短期和局部的表面繁榮。在各類招商引資活動、各類所謂標志性工程（項目）建設上表現得尤其突出。據報道，某地級市每年都舉辦“招商會”，各縣區必須組團參加，并公布各縣區招商引資完成情況，投入的財政資金總額以千萬元計，而收益則難盡如人意。由于此類活動過頻、企業缺乏參與積極性，有的企業竟然要求政府補貼參展費、布展費，并出現了重復簽約、動員企業增資擴股、虛假出資等不良現象。同樣，標志性工程也是盲目上馬，根據2005年11月21日《人民日報》海外版的報道，甘肅省某縣級市2003年8月剛投巨資建成的廣場，因領導認為標準還不夠高，在2004年10月中旬又扒掉重新建設，其新建總投資達1500萬元。這也難怪網絡上會流傳這樣的順口溜：票子全花了，工程白搭了，領導高升了，百姓遭罪了。

但唯獨在行政成本問題的考核上出現了空擋，公共財政支出績效評價制度和指標體系尚處于試點和摸索中，客觀上“放縱”了縣區大手大腳花錢的行為。

（三）縣級公務員的低薪制度和政府本身具有的自利傾向，使縣級公務員隊伍薪酬待遇出現了事實上的“低薪水，高福利”現象。

筆者上個月和某發達縣的2位今年6月份剛考入的研究生村官吃飯聊天，他們笑談，從入職后到現在的3個月都沒有發工資，我奇問：“政府部門還會發不出工資”，其中一人笑答：“不是發不出，是不知道該怎么發了，原來他們的崗位標準工資每年大概只有3-4萬的年薪，但按照以往他們這種形式的村官實際年收入卻在10萬左右，今年習總書記執政以來，黨政各項制度抓的很嚴，很多福利和其他收入都不敢發，所以就出現政府部門連續3個月沒發工資的奇談，縣級政府領導回答他們等國家政策清晰后再發?！彪y道這僅僅是一個個例，我們有理由相信，這在縣級政府機構中，縣級公務員隊伍薪酬待遇出現了事實上的“低薪水，高福利”現象使得行政成本上漲具有了自發性，每年無數的學子報考公務員，曾出現上百個人爭奪1個公務員崗位的現象，難道真的只為了每年3-4萬的基本年薪，這后面的故事值得我們深思?？h級政府公務員隊伍薪酬待遇出現了事實上的“低薪水，高福利”現象，使得縣級政府的行政成本無形增加了不少。

縣政府管理著幾十億的經濟總量，上億的稅收，并承擔著確保國有資產（公有資產）保值增值之責，在市場經濟環境中，表現出“經濟人”的理性就不足為奇了。由于縣政府具有了大型國企的某些功能，而政府官員卻不能享受大型國企管理者的經濟待遇，政府官員勞動力價值在計劃的約束下（表現為全國統一的工資制）無法體現、無法補償，因而政府官員的勞動力價值便出現了“黑市價”，體系內無法實現自我價值，便產生了體系外尋求彌補、尋求平衡的動機和行為?！皩ぷ狻薄⒏试附邮堋巴獠咳丝刂啤薄酚诮邮芾婕瘓F的“委托”，縣級政府施政扭曲變形，公權私權、公產私產邊界模糊等現象就層出不窮了。這些現象都將導致縣級政府行政成本的無法控制。

縣級政府的行政成本的細節控制不嚴

縣級政府高昂的行政成本在很多時候都和行政管理的細小環節有關，如會議費、接待費、小車費、電話費等公務行為的開銷。有文章報導，認為公車使用存在三個三分之一，即領導干部公務使用三分之一，領導干部私用三分之一，駕駛員私用三分之一。這一說法可能過于絕對，但公車并非完全公務耗費卻是不爭的事實。每年在公車上的耗費是驚人的。在政府對基本公共產品和公共服務的投入尚不能完全保證的情況下，在公車上耗費巨大且都能得到資金保證，這從一個側面說明政府行政成本支付的錯位。文山會海同樣是導致縣級政府行政成本增加的原因之一：例如西部某縣2003年召開涉及鄉鎮的會議達375次，其中縣委縣政府召開會議95次，以縣委辦政府辦名義召開的會議147次，縣級各部門自行召開會議117次。這種縣級政府文山會海的現象使得縣級政府行政成本不斷攀升。

二、控制縣級政府行政成本的對策

（一）轉變縣級政府職能，控制縣級政府機構規模是降低縣級政府行政成本的核心

我國的數次機構改革，幾乎每一次都陷入控制—膨脹的怪圈，其內在的原因就是行政職能沒有得到很好的調整，沒有解決好政府職能的“越位”、“ 缺位”和“錯位”問題?？h級政府組成部門設置過多、過細、人浮于事、人滿為患是行政管理成本居高不下的重要原因。精兵簡政，建立有限且有效的政府已成為各國的施政目標。當前，我國由于機構改革后政府職能轉變尚未完全到位，不少部門在人員減少、職能不減的情況下紛紛提出增編、增員、增機構的要求。

在這個問題上，縣級政府一定要持慎重態度，嚴格控制。行政機構及內設部門的設立或撤并、機構職能的確定、人員編制的增減均必須依照法定程序進行，杜絕隨意調整。否則，機構編制一旦失控，就會重新陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的循環怪圈。

（二）強化縣級政府成本意識是控制行政成本的重要前提

行政機構中普遍存在成本意識淡薄，是行政成本，尤其是無效行政成本難以控制的重要原因。過多、過濫的會議；不必要的與會、陪會人員；不計成本的調研；重復的統計、調查和檢查；盲目超前的設備配置和基本建設等等，在很大程度上是行政成本意識淡薄的表現。因此，必須強化縣級政府領導干部和行政人員的成本意識，突出強調行政管理的效益理念，樹立行政管理的效率觀、價值觀和成本觀。充分認識縣級政府人、財、物等各種資源的有限性，努力挖掘資源潛力，適度打破行政隸屬和地域界限，合理優化配置和利用各種資源。對縣級政府公共服務、內部管理、行政決策等都要重點研究如何實現高效率、低成本。要把是否應該干和值不值得干作為行政決策時必須考慮的問題，同時把行政效率和行政成本作為考核縣級政府、縣級政府領導和縣級政府行政人員政績的重要標準。要在制度上體現行政成本意識，當前可先在提交討論新的行政管理措施時，要求提供不同管理措施的行政成本分析論證，以強化縣級政府政府部門的行政成本意識。

（三）改革縣級政府業績考核方式是解決行政成本過高的有效手段

有怎樣的考核指標體系，就有怎樣的政府業績，也就有怎樣的行政成本構成。從控制行政成本、提高行政效率出發，應將行政成本納入政府考核指標體系?？己丝h級政府行政成本狀況的指標，應區分縣級政府的短期行政成本和長期行政成本。建議篩選出行政成本的系列控制指標，如縣級政府行政費用占縣 GDP 和財政支出的比重、公務員人均費用和行政費用增長等作為行政費用的控制指標，明確縣級政府行政成本控制的責任主體和責任人，納入任期績效考核。對短期行政成本，應綜合考慮縣級政府管理密度和服務半徑，建立數學模型，突出量化考核。重點考核縣級政府服務人群平均行政成本、公共服務平均成本、新增GDP行政成本等；對長期行政成本，應結合所在縣生態環境評價、產業政策落實情況等，主要考核長期負債率、有形公共產品長期維持成本、無形公共產品長期成本等。應該說，對縣級政府長期行政成本的考核十分困難，如對縣級政府無形公共產品，諸如政策、措施等所造成的長期成本，評價需要較長的時間。但可以先易后難，逐步推行。從當前的情況看，合理設置縣級政府考核指標，加大行政成本在縣級政府考核指標體系中的權重十分必要，在行政成本的評價和考核沒有上升到法規的情況下，需要依托縣級政府考核指標來推動這項工作。

（四）以改革創新的行政手段建立縣級政府行政成本懲戒制度

縣級政府的行政成本控制既要有外在的考核約束機制，也要有內在的正向激勵機制，增強成本控制的內在動力，激發和保護縣級政府官員節約和用好公共資源的積極性。以縣級政府行政成本核算為依據，以縣級政府提供的公共產品價值高低評價為原則，結合縣級政府班子和個人的評先評優、干部任用等方面的條件，建立懲戒制度。正向激勵措施的創新圍繞賦予更多的權力、增強資源配置統籌能力等開展試點，條件成熟時納入縣級政府行政成本控制系統推廣。

（五）用依法治理手段強化縣級政府行政成本運行監督

全面清理已經不適應社會現實的法律、法規和文件要求，按照經濟發展規律，實事求是地制定出與所在縣社會經濟發展水平相適應的縣級政府和公務員的公務用車、公務接待和因公出國費用的標準，推進“三公”制度改革。綜合運用審計、網絡等監管手段對預算、撥付、使用、決算等行政成本的運行全過程進行硬化約束，使縣級政府的行政權力在制度的約束下陽光配置和運作公共資源，接受納稅人的監督。超出范圍和標準的，視情節輕重以違紀處理，甚至依法追究法律責任。

總之，縣級政府成本運作過高是基層政府的一塊心病，也是我們社會進步、經濟發展的巨大障礙，社會的健康發展呼喚一個成本低廉的縣級政府。由于績效政府的行政績效本身不易測量，人們容易放松對縣級政府行政成本的管理，從而淡化了對縣級政府行政成本的約束。所以，降低行政成本始終是我們縣級政府治理的重要目標。

參考文獻

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（作者單位：江西工業貿易職業技術學院）

基金項目

本文系江西省社會科學“十二五”規劃一般項目（項目編號：11GL25）的階段性成果。