義務教育財政均衡研究綜述

李坤

【摘 要】義務教育財政均衡是義務教育均衡發展的重要前提和基礎。義務教育財政均衡的內涵是什么，現狀和問題是怎樣的，產生的原因和應對之策是什么。本文圍繞以上幾方面問題對學界的主要研究情況進行了綜述。

【關鍵詞】義務教育；財政均衡；綜述

一、關于“義務教育財政均衡”內涵的理解

從已有的研究來看，專注于義務教育均衡發展內涵的研究文獻很豐富，但是關于義務教育財政均衡內涵方面的研究卻不多見，顯然這是一對互有聯系卻截然不同的概念。以下是一些與后者相關的研究。

少量學者從正面界定義務教育財政均衡內涵，指出義務教育財政均衡要求區域間、城鄉間、學校間財政資源配置均衡，其最終目標是為同質的義務教育服務供給提供財力保障；就我國義務教育財政均衡政策演進而言，首要的是縮小區域間、城鄉間、學校間的教育經費差距，并認為2001年“以縣為主”的農村義務教育管理體制的實施，是我國具有實質意義的義務教育財政均衡政策的開端 。崔慧廣（2010）認為教育財政均衡實質上是指在教育財政公平思想和平等原則的支配下，教育機構、受教育者在教育活動中享有平等的教育財政待遇的理想和確保其實際操作的教育財政政策與法律制度。

義務教育財政均衡必然涉及教育經費或者說財政資源的分配問題。孫志軍，杜育紅（2010）認為義務教育經費保障水平均等化分配問題評判的終極標準是：學生不應因其所在學校的教育經費和辦學條件的差異，導致學習結果與未來在勞動力市場上的表現有所差異。曾滿超，丁延慶（2003）認為教育財政關注的是如何籌集和在學校之間分配資源。并指出公平是其中一個準則，即公正地籌集和分配資源以使具有相同特質的受教育者得到相同的待遇（橫向公平）而具有不同需要者得到不同的待遇（縱向公平）。李祥云（2000）把財政資源均等分配作為義務教育財政公平的一項原則。可見，部分學者將義務教育財政均衡的目標指向財政公平，而公平是與充足、效率并列的教育財政學三大基本概念之一，相關的研究比較系統而成熟，在此不做進一步的述評。

二、關于義務教育財政均衡狀況及問題的研究

學者們從全國、地區、省域、縣域、校際之間等不同的層面和范圍對義務教育均衡發展狀況進行了調查和實證研究，并以生均教育經費的面板數據為依據，來分析義務教育財政均衡狀況。如袁連生和王善邁（2002）用“省際義務教育生均經費的基尼系數和變異系數”，以及人均財政支出作為一個解釋變量的雙變量線性回歸模型，潘天舒利用 1998 年全國的 2173 個縣數據、曾滿超等利用 1999 年全國的 2900 個縣級單位的數據，廖楚暉（2006）利用 2002、2004 年數據，對全國義務教育支出非均衡進行了研究。王蓉（2002）利用全國的 2178 個縣數據，并運用 Generalized En-tropy Class（CE指數）分別研究了在組內和組與組之間呈現出的地方政府教育財政支出的不平等性。 栗玉香（2009）對某市部分縣區的256所初中、小學的調查數據對校際間財政差異情況進行了分析。

這些研究成果一定程度上反映了義務教育財政均衡發展的狀態、變化和問題，有意思的是，對義務教育發展趨勢到底是均衡還是不均衡問題，并未得出一致的分析結論，有的甚至是完全相反和矛盾的。比如翟博分別利用我國1995-2010年教育宏觀數據和來自河南、山東、陜西、甘肅四省的調研數據進行分析，得出的一致結論是：我國基礎教育差距整體上出現了逐步縮小的趨勢，基礎教育發展整體上逐步走向均衡，其中涉及財政投入的教育資源配置均衡指數逐年提高。而王強的結論卻正好相反，他在考察我國2002-2008年省際間農村義務教育經費差異變化情況后，認為我國政府已經實現了對農村義務教育的絕對保障，但省際間農村初中和小學的經費差異卻在擴大。特別是2007年中央財政通過轉移支付承擔了農村義務教育學雜費和公用經費主要責任后，我國省際間農村地區學校的經費不公平程度不僅沒有縮小，反而進一步擴大，與財政轉移支付促進公共服務均等化的功能相悖。

無論義務教育的發展趨勢是均衡還是不均衡，一個不爭的事實是義務教育財政差距明顯，并且普遍存在。即使是贊成走向均衡趨勢結論的學者依然認為“區域之間教育均衡還呈現出起伏不定的變化態勢”，“區域教育不均等與城鄉教育不均等的問題仍比較嚴重”。摸清家底固然重要，但比摸清家底更重要的則是剖析原因、提出對策直至解決問題。當然，首要的是搞清楚導致出現所謂的均衡趨勢，或者導致拉開差距出現不均衡趨勢的主要原因。

曾滿超（2003）認為在教育分權化過程中形成的體制一個主要弱點是沒有一個應該成為分權化教育財政系統的重要組成部分的規范的均等化機制。因此，這樣一個機制的建立和發展應該成為下一輪義務教育財政改革的一個重點 。閆坤（2010）基于歷年（2000-2006年）省級數據的實證分析，認為農村義務教育經費投入和支出的地區差異水平依舊呈現擴大趨勢，原因是我國目前“以縣為主”的教育管理體制沿襲了1985年開始實施的“分級辦學”體制，在投入總量不足的情況下，對原有體制的路徑依賴勢必無法從根本上解決義務教育不均衡問題。翟博（2010）認為區域經濟發展不平衡和城鄉二元經濟結構分別是導致地區差別和城鄉差別的深刻根源。教育政策的導向和偏差造成校際間教育資源配置的不公和失衡，是導致區域內義務教育發展不均衡最直接、最主要的原因 。另外，大量學者指出，轉移支付在促進均衡化中作用不明顯以及義務教育國有產權資源配置方式不合理等方面是造成義務教育不均衡發展的重要原因（馬佳宏、彭慧，2006；李崇愛，2007；江海燕，2007；鐘曉敏、趙海利，2009；彭青，2010）。

三、關于轉移支付對義務教育財政均衡的影響的研究

財政轉移支付的一項最重要的任務是彌補政府間財政縱橫向失衡，這項任務的重要目的是實現基本公共服務均等化。一些學者正是從這一角度提出：建立公共教育財政制度，并在公共財政框架下，明確劃分各級政府責任是必然的選擇。在這方面通常采用的方法是實行財政轉移支付政策。這是解決縣級財政教育供給能力不足，保障農村義務教育投入，促進義務教育均衡發展的治本之策。 在多級財政體制框架和區域經濟差距不斷擴大的背景下，義務教育財力分配在縱向和橫向兩方面都不平衡，劉劍（2005）提出應“通過義務教育財政轉移這一制度安排，促進義務教育外部效應內在化，提高義務教育資源的配置效率；彌補各級政府教育財政缺口，緩解義務教育財政的縱向不平衡；實現各地教育財政能力的均等化，促進義務教育的區域協調發展” 。

盡管財政轉移支付就如上面所提到的那樣，學者普遍認為它是在現行財政體制下促進義務教育財政均衡的有效措施，但是學者們也普遍認為現行的轉移支付制度存在明顯的缺陷，對于促進義務教育均衡發展作用有限。比較有代表性的觀點有：楊會良（2006）通過實證研究認為中央對省義務教育財政一般性轉移支付已具有一定規模，在調節省際間人均義務教育財政支出差異方面起到了一定的作用，但非常有限，未能抵消因客觀經濟條件造成的省際間的差異，尤其在分稅制后的省際差距不僅沒有縮小反而還加大了。在分析省對縣的義務教育轉移支付時，楊會良得出類似的結論，并指出原因在于制度極不規范、支付規模過小等。曾明（2009）等對這種手段的有效性進行了檢驗。他以浙江、江西兩省的數據為依據，對轉移支付政策產生的效果進行分析，發現“在不改變當前干部考核機制的情況下，單純依靠轉移支付并不能實現地區間公共服務，特別是義務教育的均等化” 。栗玉香（2010）指出當前的義務教育財政轉移支付制度存在總量有限，專項經費多而一般性轉移支付比重較低，以及轉移支付資金被截留、擠占和挪用等問題，導致不能有效發揮財政均衡的作用。閆坤（2010）認為在現行財政體制下，由于信息不對稱，中央政府在財政轉移支付資金的分配中，多為臨時性和應急性，只能解決一時的問題，不能形成長效穩定的經費保障機制。而且許多資金要求地方配套，貧困地區幾乎無錢配套，造成新的“苦樂不均”的局面 。

四、關于省級統籌義務教育財政均衡的研究

范先佐認為省級政府在中國的政府層次上一直占有極為重要的地位，絕大多數省級政府財力集中程度遠遠高于縣鄉基層政府，但是省級政府在義務教育問題上大多沒有發揮應有的作用，省級投入不足是農村義務教育在“以縣為主”后依然無法走出困境的根本原因。要解決省內教育差距大于省際教育差距的根本辦法是，必須讓省級政府成為義務教育最重要的財政責任承擔者，使其更好地在全省范圍內發揮應有的宏觀調控能力。

楊丹妮、朱柏銘指出解決義務教育發展的地區不平衡問題“以省為主”義務教育財政制度的主要目標之一，必須區別對待城市與農村義務教育，并且實行以農村為主的政策。省級政府要提出并實施統一的城鄉辦學條件標準，這并不要求學校發展的整齊劃一，只是反對同一地區辦出各方面條件相距甚遠的學校，而要求同一區域內乃至區域間義務教育的辦學條件、辦學質量的大體均衡。

關于省級統籌義務教育發展的研究勢必伴隨著對“以縣為主”辦學體制的分析評價。有學者指出縣級政府的財力無法承擔協調城鄉教育差距的重任，省級政府才有能力實現城鄉教育的均衡化，由省級政府設定省內義務教育投入的均等化標準，設計平衡城鄉義務教育差距的轉移支付制度。 楊曉霞在分析案例縣的基礎上，提出要想切實縮小縣域內城鄉義務教育差距，比較有效的辦法是進一步將部分義務教育財政責任上移至省級政府和中央政府，從而破解縣域內城鄉義務教育均衡發展問題。

五、對以往研究的評價

已有的研究成果開拓了義務教育均衡發展問題的研究視野，其中一部分內容成為本研究的重要參考文獻，所采用的研究方法值得借鑒和學習，已有的研究成為了本研究的一個基礎。但是總體來看，已有研究還存在如下一些不足：

第一，缺乏對“義務教育財政均衡”概念深入系統的研究。現有的文獻對義務教育均衡發展、教育公平乃至教育財政公平的研究較多，并且大量的實證研究都試圖尋找財政轉移支付與義務教育均衡發展之間的聯系。在轉移支付與義務教育均衡發展二者關系之間應該還有一個更為關鍵而重要的“純在”，對它的研究將更迫近問題的實質，更有助于問題的解決，這將使得尋找財政轉移支付與義務教育均衡發展二者之間關系變得更加便捷。事實上，這個“純在”就是義務教育財政均衡狀況問題。

第二，著眼于“省域”研究義務教育財政均衡問題的少。早期的研究基本關注國家層面甚至抽象層面的義務教育均衡問題，隨著研究和實踐的發展，學者們關注的焦點才落到區域，尤其是縣域義務教育均衡發展問題，數量相當豐富。相比較而言，“省域”義務教育財政均衡問題的研究成果就十分稀少了。隨著國家做出調整義務教育管理體制的決定，“省級統籌”如何助推義務教育均衡發展需要做大量的理論探究，尤其是在省域均衡背景下，財政轉移支付制度應如何調整與完善，以發揮更大的作用，產生更好的效果。

第三，最新研究中所依據的基礎數據過時，因而所得出的結論與當前的實際情況可能不符。眾所周知，近幾年來，在義務教育領域發生了巨大的變化，以2006年國家開始推行農村義務教育經費保障機制改革為開端，國家對義務教育的投入較之前大幅增加，并且逐年明顯增加。在這種背景下，有些學者最近的研究成果中所引用的數據仍然還是2006年之前更遠的，并從中得出教育投入地區差異明顯的結論。作為一種政策研究，最終是要提出政策建議并解決實際問題，從這個角度來看這種做法顯然不妥，甚至會誤導決策者和廣大讀者。

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