中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的歷史演變

楊建淮

【摘 要】中國共產(chǎn)黨歷經(jīng)革命、建設(shè)和改革，發(fā)生了兩個重大的“歷史性轉(zhuǎn)變”，這就要求黨的執(zhí)政方式必須從原有的依政策執(zhí)政走向依法執(zhí)政。依法執(zhí)政是中國共產(chǎn)黨面對黨的執(zhí)政條件、任務(wù)和環(huán)境的深刻變化，適應(yīng)建設(shè)法治國家的要求，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的新發(fā)展。總結(jié)依法執(zhí)政的形成歷程， 這對于黨當(dāng)前及今后的依法執(zhí)政無疑具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】中國共產(chǎn)黨；依法執(zhí)政；執(zhí)政方式；歷史探索

目前國內(nèi)對依法執(zhí)政的概念有兩種理解：一種認(rèn)為，“依法執(zhí)政”是指執(zhí)政黨依照憲法和國家法律執(zhí)掌和運(yùn)用國家政權(quán)的一系列活動，這種觀點(diǎn)在國內(nèi)處于主流地位；另一種認(rèn)為，依法執(zhí)政是指政黨依照法律的規(guī)定進(jìn)入國家政權(quán)，并在其中處于主導(dǎo)地位，且依照法律從事對全體社會成員發(fā)生約束性的影響的國家政務(wù)管理活動。分析發(fā)現(xiàn)，兩者區(qū)別主要在依法執(zhí)政的主體上：前者從中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的立場出發(fā)，把主體定位在己經(jīng)具有執(zhí)政資格或地位的“執(zhí)政黨”上，因為中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是憲法確立了的，不存在重新“依法獲取政權(quán)”的問題；而后者從廣義上把一般政黨“獲取政權(quán)”的過程納入依法執(zhí)政的范圍，其主體是范圍更廣的“一般政黨”，包括了一個政黨必須依法取得執(zhí)政資格的內(nèi)容。

鑒于本文只探討“中國共產(chǎn)黨的”依法執(zhí)政，所以采用第一種理解，即作為一種執(zhí)政方式，依法執(zhí)政是指執(zhí)政黨依照憲法和法律規(guī)定的國家政權(quán)運(yùn)作方式來掌握國家政權(quán)。

采用何種執(zhí)政方式，對于任何一個執(zhí)政黨來說都是個至關(guān)重要的問題，而對于像中國共產(chǎn)黨這樣一個執(zhí)政長達(dá)半個多世紀(jì)的大黨、老黨來說，更是一個必須引起高度關(guān)注的重大歷史性課題。回顧黨從新民主義革命時期的局部執(zhí)政到新中國成立后全國范圍內(nèi)執(zhí)政的歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)黨的執(zhí)政即黨對政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，從執(zhí)政方式看，實際上可歸結(jié)為兩種：一是以黨的政策為主要依據(jù)，黨對政權(quán)實行直接領(lǐng)導(dǎo)，即依政策執(zhí)政；二是以法律為主要依據(jù)，黨對政權(quán)實行間接領(lǐng)導(dǎo)，即依法執(zhí)政。依法執(zhí)政，正是從根本上提升一個政黨執(zhí)政能力的治本之道，是我們黨在新的歷史條件下轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式的必然取向，更是對馬克思主義國家學(xué)說和政黨理論的重大發(fā)展。

一、新民主主義革命階段

“中國共產(chǎn)黨在長期的革命戰(zhàn)爭年代，盡管沒有掌握全國政權(quán)，但黨絕不是在野黨。” 1927年，國民革命失敗后，毛澤東等一批中國共產(chǎn)黨人在認(rèn)清中國國情中踏上了“農(nóng)村包圍城市，最后奪取城市”的新革命道路，根據(jù)地政權(quán)建設(shè)是這條道路的重要內(nèi)容，隨著根據(jù)地政權(quán)的建立，中國共產(chǎn)黨開始了局部執(zhí)政的嘗試。在“局部執(zhí)政”的過程中，中國共產(chǎn)黨人根據(jù)馬克思列寧主義的國家觀和法制觀開始思考根據(jù)地的法制建設(shè)問題，其中對黨與政府、黨與法律關(guān)系的認(rèn)識，包含了一些依法執(zhí)政的思想，成為中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政思想的最初源頭。

根據(jù)地的創(chuàng)建，為革命政權(quán)的建立提供了條件，各根據(jù)地先后都建立起了革命政權(quán)。在革命政權(quán)建立之際，中國共產(chǎn)黨便意識到法制建設(shè)的重要性，明確指出：“建立新的政權(quán)，自然要創(chuàng)建法律、法令、規(guī)章、制度。……否則就是無政府主義。” 從這一認(rèn)識出發(fā)，各根據(jù)地在打破國民黨舊法統(tǒng)的同時便著手建立革命的新法制。1928年，毛澤東、朱德在第一塊革命根據(jù)地頒布了《井岡山土地法》；1930年，閩西革命根據(jù)地頒布了《閩西第一次工農(nóng)兵代表大會土地法令》；此外，還頒布了一些勞動法規(guī)和婚姻法規(guī)等具體法律、法令。1931年，在蘇維埃政權(quán)基礎(chǔ)上頒布了蘇區(qū)第一個憲法性的綱領(lǐng)文件一一《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，《憲法大綱》明確宣布：“憲法的任務(wù)在于保證蘇維埃區(qū)域工農(nóng)民主專政的政權(quán)和達(dá)到它在全中國的勝利。” 表達(dá)了憲法維護(hù)政權(quán)的目的。抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期，也都在各根據(jù)地制定和頒布了諸如《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》和《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》等一大批法令和憲法性文件。這些情況表明，從中國共產(chǎn)黨建立政權(quán)的最初時期開始，就對法律法規(guī)在社會政治事務(wù)管理中的重要性有了比較明確的認(rèn)識。

當(dāng)然，由于歷史條件的限制，黨以法律為主要依據(jù)的間接領(lǐng)導(dǎo)不可能完全實現(xiàn)，也不可能在兩種執(zhí)政方式的博弈中取得主要地位。“拿我們黨來講，革命戰(zhàn)爭時期，主要是靠政策辦事，注重的是政策，沒有依法辦事的習(xí)慣。” 但它所體現(xiàn)出來的依法執(zhí)政意識，己開始顯露，明確存在。作為最初的執(zhí)政實踐，已無可爭議地成為黨的依法執(zhí)政思想的歷史源頭，為黨以后執(zhí)政全國積累了寶貴經(jīng)驗。

二、從新中國成立到十一屆三中全會以前

打敗國民黨后，中國共產(chǎn)黨歷史地成為執(zhí)政黨，并在人民的支持下開始在全國合法地執(zhí)政。但是，剛剛走上全國執(zhí)政地位的中國共產(chǎn)黨該如何執(zhí)政呢？在封建統(tǒng)治歷史悠久的中國，如何順利地建立社會主義制度？這種制度建立后，如何鞏固它，并在此基礎(chǔ)上建設(shè)社會主義的中國呢？這是新中國成立后的中國共產(chǎn)黨必須認(rèn)真思考的問題。歷史證明，中國共產(chǎn)黨對這些問題確實進(jìn)行了比較深入的思考。

建國初期，中國共產(chǎn)黨對法制建設(shè)比較重視，對如何處理黨和法律的關(guān)系問題進(jìn)行了比較深入的思考和認(rèn)識，這些思考和認(rèn)識構(gòu)成了此時中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政思想的重要內(nèi)容。1949年10月1日，中央人民政府委員會第一次會議決議接受《共同綱領(lǐng)》為中央人民政府的施政方針。隨后，黨領(lǐng)導(dǎo)人民依照《共同綱領(lǐng)》這一臨時性憲法制定了一批比較重要的法律、法規(guī)，依法執(zhí)政開始有所發(fā)展。1954年，第一部憲法的實施為黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變提供了最高法律依據(jù)。劉少奇指出，黨作為國家的領(lǐng)導(dǎo)核心，在國家政治生活中，不僅“不能享有任何特殊的權(quán)利”而且還應(yīng)當(dāng)要求“共產(chǎn)黨黨員必須在遵守憲法和一切其他法律中起模范作用。”

八大則進(jìn)一步指出，我們目前在國家工作中的任務(wù)之一，是著手制定比較完備的法律，健全我國的法制。董必武則指出，“黨的中心任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)，在這樣的任務(wù)面前，黨必須采取積極措施健全人民民主法制，依法辦事是進(jìn)一步加強(qiáng)法制的中心環(huán)節(jié)。” 這說明黨的八大己實際提出黨的執(zhí)政方式向法制化轉(zhuǎn)變的要求。也就是說，這些都為黨執(zhí)政方式轉(zhuǎn)向依法執(zhí)政提供了很好的歷史發(fā)展機(jī)遇。

1953年，黨在全國開展了反對分散主義和地方主義的斗爭，黨組織內(nèi)設(shè)置了各種與政府行政機(jī)構(gòu)對口的部門，貫徹“大權(quán)獨(dú)攬、小權(quán)分散、黨委決定、各方去辦”的原則。50年代后期，毛澤東提出了“全黨動員、書記掛帥”的口號。中共中央認(rèn)為“大政方針在政治局，具體部署在書記處，只有一個‘政治設(shè)計院，沒有‘兩個政治設(shè)計院，大政方針和具體部署都是一元化，黨政不分，具體執(zhí)行和細(xì)節(jié)決策屬政府機(jī)構(gòu)及其黨組。” 很明顯，黨這時的執(zhí)政方式雖然表面上表現(xiàn)為政策和法律的雙管齊下，但實際上仍以政策為主，并不斷地強(qiáng)化黨的權(quán)力和直接領(lǐng)導(dǎo)。60年代，國內(nèi)政治生活全面服從于階級斗爭，進(jìn)一步促使黨的執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)體制更加集中，依政策執(zhí)政的方式更加直接化，黨管理的事務(wù)達(dá)到了無所不管的地步。“文革”中，依政策執(zhí)政的方式更是走向極端、發(fā)生畸變，黨完全取代政府、拋開政權(quán)機(jī)關(guān)及法律。至此，依法執(zhí)政己根本無從談起，陷入前所未有的倒退狀態(tài)。

三、十一屆三中全會以來

自十一屆三中全會以來，黨就開始了在新時期對依法執(zhí)政的重新探索。“文革”中以黨代的深刻教訓(xùn)表明，憲法和法律的權(quán)威關(guān)系到政治安定和國家命運(yùn)，而執(zhí)政黨的守法問題則具有特別重要的意義。這為黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變提供了一個重要的思想基礎(chǔ)。“文革”中，“我們沒有能把黨內(nèi)民主和國家政治社會生活的民主加以制度化，法律化，或者雖然制訂了法律，卻沒有應(yīng)有的權(quán)威。” 這直接破壞了黨當(dāng)時的正常執(zhí)政，導(dǎo)致決策失誤、社會動亂。為此，鄧小平認(rèn)為，“以后，黨委領(lǐng)導(dǎo)作用的第一條就是應(yīng)該保證法律生效、有效。沒有立法以前，只能按政策辦事，法立了以后，就要堅決按法律辦事。” 遵循這一思想，十二大黨章明確提出了“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”的執(zhí)政基本原則，也就實際上提出了黨執(zhí)政要做到有法可依，有法必依，標(biāo)志著黨對依法執(zhí)政的探索取得思想觀念上的重大突破，依法執(zhí)政的思想基礎(chǔ)重新開始形成。

依法執(zhí)政的實質(zhì)在于執(zhí)政行為的制度化、法律化，黨的執(zhí)政權(quán)限由法律明確規(guī)定，黨的執(zhí)政行為必須符合憲法和法律的規(guī)定。這就是說依法執(zhí)政作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其前提在于有一個良好的法治基礎(chǔ)或健全的法律體系。十一屆三中全會提出，為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和較大的權(quán)威。鄧小平指出，“我們國家缺少執(zhí)法和守法的傳統(tǒng)，從黨的十一屆三中全會開始，我們就開始抓法制，沒有法制不行。” 江澤民指出，“加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)，依法治國，是鄧小平同志建設(shè)有中國特色社會主義理論的重要組成部分，是我們黨和政府管理國家和社會事務(wù)的重要方針。” 十五大則旗幟鮮明地提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略。

經(jīng)十二大到十五大，隨著依法執(zhí)政思想基礎(chǔ)和法治基礎(chǔ)日益形成，黨就越來越需要從制度層面上明確法治狀態(tài)下的執(zhí)政方式。這也是社會主義市場經(jīng)濟(jì)和政治文明發(fā)展的客觀要求。于是，十六大就水到渠成地提出了要“堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)”的要求。這是黨在歷經(jīng)執(zhí)政實踐后對執(zhí)政方式做出的重大轉(zhuǎn)換，標(biāo)志著“依法執(zhí)政”被正式提出。

十六大以來，以胡錦濤為總書記的新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體，認(rèn)真貫徹十六大精神，在把“中國共產(chǎn)黨的依法執(zhí)政思想”落實到各項工作中去的實踐中作了很大努力，并已初見成效。以《行政許可法》為代表的一大批規(guī)范黨員干部執(zhí)政行為的法律和法規(guī)的出臺，以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》為核心的一批黨的制度的制定和完善，既為中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政提供了法律和制度保障，也體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在依法執(zhí)政實踐上主動邁出了實質(zhì)性的步伐。在處理黨和政府、人大、政協(xié)等關(guān)系方面，更加尊重憲法的規(guī)定，符合法治的精神，憲法有關(guān)政府、人大、政協(xié)獨(dú)立行使職權(quán)的規(guī)定，已不再僅僅是“條文”了，在實踐中越來越體現(xiàn)著各自職能作用的發(fā)揮。

在此基礎(chǔ)上，十六屆四中全會就進(jìn)一步明確提出“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式”。 這就進(jìn)一步突出了新形勢下，依法執(zhí)政是黨要為人民執(zhí)掌好政權(quán)尤其是長期執(zhí)掌好政權(quán)的根本要求，體現(xiàn)了黨對執(zhí)政規(guī)律認(rèn)識的深化，實現(xiàn)了黨執(zhí)政理念的又一新飛躍。

至此，中國共產(chǎn)黨的依法執(zhí)政思想己正式形成并開始全面化作黨的執(zhí)政實踐。黨對依法執(zhí)政的探索進(jìn)入了全面深入發(fā)展、有效實現(xiàn)依法執(zhí)政的新階段。

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