桃源縣大力推進(jìn)縣域新型城鎮(zhèn)化的探索

朱思貞 謝絢

黨的十八大提出堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，新一屆中央政府也視新型城鎮(zhèn)化為未來中國發(fā)展的最大潛力所在，著力打造以新型城鎮(zhèn)化為首拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎。桃源縣近年來，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央、省市的重大戰(zhàn)略部署，進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識、振奮精神，以更加解放的思想，更加有效的舉措，更加務(wù)實(shí)的作風(fēng)，開創(chuàng)了縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新局面。

一、桃源縣城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)狀

一是城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快。“十一五”期間，桃源縣城鎮(zhèn)化率從“十五”期末的27.1%提高到31.2%，年均增長0.82個百分點(diǎn)；2012年全縣城鎮(zhèn)化率達(dá)到35%，比2010年提高3.8個百分點(diǎn)。二是城鎮(zhèn)綜合承載能力不斷提高。城市道路、垃圾處理、污水處理等公用基礎(chǔ)設(shè)施加速建設(shè)，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)明顯改善，城鎮(zhèn)面貌有了很大改觀。三是城鎮(zhèn)體系逐步完善。縣城的核心增長極作用進(jìn)一步發(fā)揮，陬市、漆河、茶庵鋪、盤塘等重點(diǎn)鎮(zhèn)的實(shí)力明顯增強(qiáng)，三陽港、龍?zhí)丁⒂^音寺等中心集鎮(zhèn)加快發(fā)展。四是城鎮(zhèn)人居環(huán)境明顯改善。房地產(chǎn)市場有序發(fā)展，完成了100萬平方米的商品房開發(fā)。保障性安居工程建設(shè)、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造成效顯著，建筑總面積達(dá)到6萬平方米。縣城綠化覆蓋率達(dá)37%，綠地率達(dá)33.3%；成功創(chuàng)建國家級衛(wèi)生縣城，馬鬃嶺、沙坪等6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建成為國家級環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)，漆河、青林等13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建成為省級環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

二、桃源縣加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)意義

（一）加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是順應(yīng)當(dāng)前形勢，鞏固既有基礎(chǔ)的現(xiàn)實(shí)需要。從城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律看，未來5-10年，桃源縣城鎮(zhèn)化將進(jìn)入一個加速發(fā)展的黃金時期。從當(dāng)前宏觀政策看，中央堅(jiān)持把推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)增長的戰(zhàn)略重點(diǎn)，努力消除制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制障礙，不斷加大對中小城市特別是縣城發(fā)展的政策支持力度。而且桃源縣已經(jīng)進(jìn)入武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)和環(huán)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈，國家、省里將會在財政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)、土地上給予更多支持，為桃源縣加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)造良好的政策條件。

（二）加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是拉動投資需求，加快經(jīng)濟(jì)增長的重要抓手。據(jù)測算，全縣城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點(diǎn)，可以吸納1萬名農(nóng)村人口進(jìn)城，增加1個億的消費(fèi)需求，拉動GDP增長1.5個百分點(diǎn)以上。2012年桃源縣農(nóng)民人均消費(fèi)支出為7683元，城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出為16910元，城鎮(zhèn)人均消費(fèi)是農(nóng)村的2倍多，表明由鄉(xiāng)進(jìn)城消費(fèi)將有巨大的增長潛力。

（三）加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是應(yīng)對當(dāng)前局面，破除發(fā)展瓶頸的迫切要求。從2012年的一二三產(chǎn)業(yè)比例數(shù)據(jù)來看，桃源縣是28.9∶36.7∶34.4，二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都滯后于全國、省市，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理；同時2012年，桃源城鎮(zhèn)化率僅為35%和全國52.6%、省46.5%、市43%的水平相比，桃源縣分別落后17.6個百分點(diǎn)、11.5個百分點(diǎn)、8個百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化水平嚴(yán)重偏低；此外2012年，全縣公共財政總收入為11億，增速為28.6%，而國、地兩稅的增長率分別為12.44%、13.91%，遠(yuǎn)低于總收入的增速，而據(jù)統(tǒng)計(jì)，我縣在房地產(chǎn)開發(fā)過程中，政府收益占到總銷售收入的40%左右，其中稅收在17%左右。桃源近三年來通過推動城鎮(zhèn)發(fā)展，拉動土地升值，開展城市經(jīng)營，土地收益分別達(dá)到1.2億元、1.7億元、2.37億元，極大地彌補(bǔ)了財政實(shí)力偏弱的困境。特別是今年財稅雙過半任務(wù)為7.5億元，占到全年任務(wù)的62%，而目前桃源縣的稅收收入才達(dá)到4.29億元。因此，桃源迫切需要加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，來應(yīng)對當(dāng)前局面、破除發(fā)展瓶頸。

三、桃源縣加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的探索

（一）破解資金來源難題

實(shí)行了城市資源資本化。土地資源是城市最大的國有資產(chǎn)，充分利用城市土地經(jīng)營，以土地價值推動城鎮(zhèn)發(fā)展。加大了土地儲備力度，按照土地收儲“25852”戰(zhàn)略，國土部門對全縣的閑置土地進(jìn)行了“地毯式”的清查摸底，該收回的堅(jiān)決收回，該置換的盡快置換，對一時還不具備收儲條件的規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地，通過規(guī)劃實(shí)施紅線收儲，嚴(yán)加控制，確保2000畝土地實(shí)體儲備不動搖。

實(shí)行了投資主體多樣化。按照“城投融資、社會注資、財政引資”的方式，實(shí)行多渠道籌集資金，確保城鎮(zhèn)建設(shè)順利推進(jìn)。桃源縣通過做大資本金，增加抵押物，成立集團(tuán)公司等形式，開辟融資渠道，滿足融資條件，確保每年融資5個億以上。

實(shí)行了開發(fā)方式市場化。按照“誰投資、誰建設(shè)、誰經(jīng)營、誰受益”的模式，把城鎮(zhèn)項(xiàng)目作為產(chǎn)品來經(jīng)營，建立充分競爭、有序的市場，開放一切可以開放的領(lǐng)域，允許各類資本形式進(jìn)入城市建設(shè)事業(yè)，形成城市建設(shè)多元投資、多家經(jīng)營、平等競爭的發(fā)展格局，不斷提高城市建設(shè)的市場化程度。

（二）提升城鎮(zhèn)規(guī)劃水平

注重質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)高水平謀劃。本著對城市負(fù)責(zé)、對歷史負(fù)責(zé)、對子孫后代負(fù)責(zé)的態(tài)度，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”的要求，突出規(guī)劃的前瞻性、科學(xué)性和人文性，盡可能地為后人少留遺憾。

注重統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)全覆蓋編制。著力構(gòu)建“以縣城總體規(guī)劃為核心，專項(xiàng)規(guī)劃為支撐，控制性詳規(guī)為依據(jù)”的規(guī)劃體系，為產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域擴(kuò)展和空間資源的利用奠定良好基礎(chǔ)。抓好規(guī)劃銜接，綜合考慮產(chǎn)業(yè)格局、城鄉(xiāng)環(huán)境等多方面的因素，努力做到城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)“三規(guī)合一”。

注重執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化實(shí)施。堅(jiān)決執(zhí)行“規(guī)劃一張圖、審批一支筆、管理一個法”，對未經(jīng)審批或不執(zhí)行規(guī)劃的違法、違章行為，堅(jiān)決依法處理到位，確保城市規(guī)劃的有效實(shí)施。建立以城市總規(guī)和控規(guī)為法定依據(jù)的建設(shè)工程規(guī)劃管理機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范用地性質(zhì)和容積率，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的法定性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

（三）突出現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)支撐

堅(jiān)定不移地推進(jìn)“工業(yè)強(qiáng)縣”戰(zhàn)略。按照“企業(yè)向園區(qū)集中、土地向大戶集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中”思路，把省級工業(yè)集中區(qū)作為推進(jìn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化互動的重要載體，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、建材、電力能源、機(jī)械制造、紡織等優(yōu)勢支柱產(chǎn)業(yè)，著力抓好項(xiàng)目推進(jìn)，推動園區(qū)與城區(qū)互動對接，不斷壯大城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

始終突出現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，優(yōu)先支持發(fā)展帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的項(xiàng)目，積極培育一批有實(shí)力、有影響的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，全面提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平。

加快城市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。充分發(fā)揮服務(wù)業(yè)擴(kuò)大就業(yè)容量、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、滿足人民生活需要的作用，積極引進(jìn)一批大型商貿(mào)流通企業(yè)和大型連鎖企業(yè)集團(tuán)，提高物流、金融、商貿(mào)、旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的比重，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供持久的后續(xù)力量。

（四）打造科學(xué)城鎮(zhèn)體系

優(yōu)先推動縣城發(fā)展。目前桃源縣城建設(shè)的重點(diǎn)就是全面拉開“一江兩岸、一城五區(qū)”的城市發(fā)展框架，實(shí)施“以點(diǎn)帶區(qū)，片區(qū)開發(fā)”的方式，按照每年1.5平方公里的拓展速度，逐步形成東區(qū)旅游休閑、西區(qū)商貿(mào)物流、南區(qū)行政居住、北區(qū)工業(yè)發(fā)展，中區(qū)商業(yè)中心的優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享、協(xié)作共贏的城市發(fā)展新格局。

加速帶動小城鎮(zhèn)建設(shè)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照建設(shè)規(guī)劃的要求，統(tǒng)籌生產(chǎn)和生活、當(dāng)前和長遠(yuǎn)的發(fā)展需要，加快謀劃和推進(jìn)重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年城建投入要增長15%以上，集鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施逐步達(dá)到“六有”：有達(dá)標(biāo)的自來水廠和供水管網(wǎng)，有完善暢通的排水管網(wǎng)，有一定規(guī)模的農(nóng)貿(mào)市場，有符合標(biāo)準(zhǔn)的垃圾填埋場，主干道路有配套齊全的基礎(chǔ)設(shè)施，有一個以上的生態(tài)休閑場所。

著力推動農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)。按照“因地制宜、量力而行、節(jié)約用地、有序推進(jìn)”的原則，進(jìn)一步加強(qiáng)村鎮(zhèn)布局規(guī)劃和村莊整治，把產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、城鎮(zhèn)周邊作為農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)的切入點(diǎn)，加強(qiáng)居民點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施配套，在道路、排水、污水處理、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)產(chǎn)品供給上給予重點(diǎn)支持。引導(dǎo)散居農(nóng)村人口向居民點(diǎn)集中，有效解決農(nóng)村無序占地建房的問題。使村鎮(zhèn)建設(shè)用地逐步集中、集約， 提高土地節(jié)約集約利用水平，促進(jìn)土地利用有序化、合理化、科學(xué)化。