構建錦州市新的國有資產運營體系的思考

單維民

錦州市國有資產管理，是一個沉重而又敏感的話題。說它沉重，不僅是因為我市經營性國有資產占全市國有資產總量的比例之大，而且因為，這些資產在一個弊病較多的管理體制下積重難返。說它敏感，不僅因為，它依然也必將繼續控制錦州市的經濟命脈，而且因為，國有資產管理體制改革，是一個涉及面廣、政策性強、各種矛盾及利益錯綜復雜的問題，它考量著市政府的決心、膽識和政治智慧。如果不對現行體制加以改革，不僅影響我市國有資產存量的盤活，而且這些資產還將面臨流失的危險。因此，錦州市必須重構新的國有資產運營體系，以期實現真正的保值增值，為全市經濟社會發展奠定雄厚的物質基礎。

一、錦州市國有資產監管體系存在的問題

我們在對錦州市國有資產管理現狀進行深入調查后認為：現實中的錦州市國有資產監管體系距規范的要求仍然有很大差距，在實際工作中還存在許多深層次的問題。

（一）出資人沒有完全行使應有的職能

現實中，市國資委只對其出資企業履行出資人的部分職能，即資產管理或運營職能，而沒有行使對所出資企業的人事任免職能。大多數企業的人事任免職能則由政府不同部門分割行使。由此導致又一個理論上的悖論：政府的社會公共管理職能與政府的所有者職能不分。同時，也有悖于我國十六大以來關于國有資產管理的“管資產與管人、管事相結合”的政策精神。

（二）管理職責混淆

由于出資人沒有完全行使應有的職能，必然導致作為唯一履行出資人職責的國資委與其他仍然行使或一直在行使所謂的企業主管部門的管理職責邊界不清，即：現實中形成了國有資產無人真正負責與政府部門直接干預企業經營并存的狀況。各部門都對企業實施管理，導致了誰都管、誰都不管的現象發生。而市國資委卻依然承擔著安全生產、信訪穩定、黨建等屬于政府相關部門的工作任務。

（三）資本運營不暢

資本運營不暢是國資監管體系中的后果問題，其表現至少有：一是不利于建立全市統一的國有資產監督管理體制 ，企業仍存在多個“婆婆”。二是難以實現國有資本的總體運營，無論從盤活資產或整合資產乃至投融資都將受到人為的約束。三是缺乏與履行出資人職責相適應的專業人員隊伍，只有市國資委是專司國有資產運營的專業機構，其人員組成的專業性較強，而政府其他部門涉足此專業領域，必然導致外行當家。四是監管不利，企業內部人控制現象嚴重，國資委只監管企業資產，無權監管企業經理人；而政府部門只管經理人，無權監管資產，可以想象內部人控制現象之嚴重，這是當前我市國有資產管理需要迫切解決的問題，而錦州市目前的體制無益于消除內部人控制現象。

二、構建錦州市新的經營性國資監管體系的建議

（一）構建以國有資產出資人權利為基礎的國有資產運營體系。

國資委作為國有資產的所有者代表即出資人，按照《公司法》的規定，依法享有資產收益、參與重大決策和選擇經營管理者等權利。

（1）享有資產收益。出資人有權通過企業盈余分配從中獲得紅利。

（2）參與重大決策。出資人通過股東會或者股東大會等作出決議的方式決定企業的重大行為。

（3）選擇經營管理者。出資人有權通過股東會或者股東大會作出決議選舉或者更換公司的董事或者監事，決定董事或者監事的薪酬，通過董事會來聘任或者解聘經理等企業高級管理人員。

上述權利，國資委均按照《公司法》依法享有。鑒于目前我市國資委對其所出資企業不具有人事任免權的現實，建議市政府重新劃分權利歸屬，真正全面落實市國資委即出資人的所有權利。

市國資委作為政府的組成部門，對本級政府出資的全部企業統一履行出資人的職責。所謂出資人的職責就是“管資產、管人、管事”統一于市國資委。

（二）構建科學合理的資本運營組織體系

國有資本運營體系主體可分三個層次，即“三層架構”。其基本框架如圖所示：

（1）上述資本運營組織體系框架的基本構成要素

①市國資委

國有資產管理機構是受政府委托統一管理國有資產的特殊法定機構，代表政府專門行使國有資產出資人職能，以資本為紐帶，理順出資關系，進行產權管理。

②國有資產經營公司

國有資產經營公司（即錦州華信集團）是市國資委授權，作為錦州市國有資產的出資人代表，專門負責我市國有資產投資運作和產權經營的法人組織，是整個國有資產管理體系中不可或缺的關鍵層次。

③投資企業。

投資企業包括國有獨資、控股和參股企業，還包括以承包、租賃、托管、聯營等方式經營國有資產的各類企業。這些企業占有國有資產，直接從事生產或服務活動。比如：錦州公交總公司、錦州熱電總公司、錦凌水庫建設公司等。

（2）上述資本運營組織體系各要素的層次關系

①市政府與國資委之間的授權關系

市政府雖然代表國家行使所有者職能，但是由于政府還承擔著社會經濟管理職能，是不宜直接履行國有資產出資人職能的。經過市政府對市國資委的授權，市國資委代表市政府集中行使國有資產出資人職能，實現政資分開。

②市國資委與資產經營公司之間的產權關系

市國資委代表市政府在宏觀上履行國有資產出資人職能，不直接從事具體的國有資產運作，需要授權給專門負責資本營運的國有資產營運主體對國有資產進行營運。

③資產經營公司與市國有獨資、控股和參股企業的委托代理關系

這二者的關系是國有資產出資人代表與企業經營者之間的關系。資產經營公司也是一種企業組織，但是它不從事具體的生產經營，只從事資本經營。它以委托代理的方式，將國有資產委托給相關企業，與其他資本一起構成企業的法人財產權。企業通過對法人財產權的占有、使用、收益和處分，爭取利潤最大化，從而實現國有資本的保值增值。

（三）建立職業經理人信托責任制度

國有資產之運營為了持有的同時更重要的是為了贏利，制度可以防止資產的流失，但不能保證資產的增值。資產之增值，更需要一批高素質的經理人來經營。因此，我市在建立起單純的管理及監督制度之后，最重要的還應當有一套人才保障制度。即一套激勵機制與信托責任并重的職業經理人制度。

（四）加強對我市民間資本的引導和控制

（1）利用國有資產培育和規范資本市場，以此間接引導和控制民間資本。可以通過規范國有資產的管理達到規范市場、發揮市場機制的目的，以此為社會資金提供良好的發展環境，引導民間資本的投資，從而促進整個經濟的平穩、健康發展。

（1）充分利用優質的國有資產最大限度地吸收民間資金。目前資本運作處于熱潮期，可吸收各方面經驗，研究出有益于錦州市國有資產提高效率和最大限度的發揮民間資本作用的資本運作方案。比如：可以借力全國信譽較好的券商（中信、光大等AA級證券公司）或利用上市公司吸附社會資本。

（3）引導民間資本的投向。努力使民間資本向著有利于經濟長遠發展的方向投資，是我市國有資產發揮控制力、影響力和帶動力的一個重要方面。錦州市華信集團在認識其自身的社會效益的目標前提下，應該充分發揮其較強的抗風險能力，一方面做好民間資本的引導，一方面幫助他們分擔風險，以此促進經濟的長足發展。因此，應該拿出部分市屬國有資產與大專院校、科研院所聯合投資于一些重要的高科技領域。