我國中小金融機構市場退出機制研究

摘 要：通過對我國中小金融機構市場退出現(xiàn)狀的研究，分析了我國中小金融機構退出的具體原因，退出的形式以及退出過程中存在的問題。指出中小金融機構市場退出機制，需要在完善法律、改進政府行為、實施風險救助、建立預警機制和問責機制等各方面加以改進。

關鍵詞：中小金融機構 市場退出 風險控制 存款保險

中圖分類號：F832.1 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）03-057-03

近年來，我國加強了對金融機構的監(jiān)管，以提高防范和化解金融風險的能力。對一部分出現(xiàn)支付危機或資不抵債，并且通過救助仍難以改觀的中小金融機構實施市場退出，防止出現(xiàn)全局性、系統(tǒng)性的金融危機。但從我國中小金融機構市場退出的實踐來看，還沒有建立起一個良好的市場退出機制，無法適應新形勢的需要，問題的解決還有待于進一步的研究與實踐。本文試圖在這方面進行粗淺的分析。

一、中小金融機構市場退出的含義及原因

當中小金融機構已無資本清償能力即資不抵債，資本充足率為零或為負數(shù)，存款支付嚴重困難，股東不愿意注資又無法向市場募集資本，難以從金融市場拆入資金，也無法從中央銀行得到再貸款時就需要市場退出。

（一）中小金融機構市場退出的歷史回顧

上世紀90年代后期，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立，通過市場化方式使金融機構退出市場成為可能，至今已有大量中小金融機構由于各種原因通過各種方式推出了市場，部分情況見下表。

（二）中小金融機構市場退出的主要原因

1.政策體制方面。國有控股銀行和中小銀行在政策上存在差別待遇。政策的不均衡及相關法規(guī)的不健全對中小銀行的發(fā)展產(chǎn)生較大影響：（1）國家組建金融資產(chǎn)管理公司對四家國有控股商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)進行剝離，同時由國家財政注入資本金，并給予相應的政策扶持，而中小金融機構不良貸款難以剝離，清收化險只能依靠自身努力。（2）由于當前立法相對滯后，迄今為止與中小金融機構相關的“合作金融法”、“中小金融機構保險法”等一系列法規(guī)遲遲未能出臺，權利和義務沒有進行有效規(guī)范，導致中小金融機構業(yè)務開展難度大，在發(fā)生違規(guī)行為時不能依法保護自己的合法權益。（3）地方政府對中小金融機構的干預較多。他們把中小銀行看成是自己的銀行，常常要求中小銀行為地方建設提供資金，但由于許多工程只是“面子工程”、“政績工程”，缺乏經(jīng)濟效益，導致資金難以收回。

2.金融生態(tài)環(huán)境方面。從組成金融生態(tài)環(huán)境的各方面看，我國的經(jīng)濟環(huán)境不夠穩(wěn)定，經(jīng)濟的周期性波動會造成金融機構經(jīng)營的波動，在經(jīng)濟下行階段形成大量呆壞賬。我國的法律制度體系不夠完善，金融領域的很多方面還沒有立法，形成實踐在先立法在后的局面，大量金融行為沒有被規(guī)范，為日后留下了隱患。我國的征信體系尚未完善，對失信懲罰難以及時進行，債務人誠信意識淡薄，金融詐騙和逃廢金融債權的現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重影響金融機構的穩(wěn)健經(jīng)營。我國金融市場體系結構不完善，直接融資發(fā)展不足，使企業(yè)和個人融資嚴重依賴銀行貸款，造成風險向銀行集中。各種地方性的行政干預，也是影響我國金融生態(tài)環(huán)境的重要因素之一，迫使銀行向不具備貸款條件的企業(yè)發(fā)放貸款，形成金融風險，所欠債務最終由銀行買單。

3.中小金融機構自身原因。中小金融機構發(fā)生經(jīng)營風險的主要是因為違規(guī)經(jīng)營，人員素質(zhì)較低及內(nèi)部控制機制不完善。首先，中小金融機構為了競爭的需要，往往違規(guī)經(jīng)營，如賬外經(jīng)營、變相提高利率、用信貸資金進入股市等，造成資產(chǎn)質(zhì)量低下，經(jīng)營風險不斷產(chǎn)生。其次，中小金融機構難以吸引高層次人才，懂管理、懂業(yè)務等高素質(zhì)的復合管理人員較少，人員素質(zhì)跟不上業(yè)務的快速發(fā)展，，容易導致經(jīng)營風險的產(chǎn)生。第三，內(nèi)部控制不健全，有章不循，為了壯大實力，盲目追求外延式發(fā)展，忽視了對自我約束機制的進一步完善。

（三）中小金融機構市場退出的主要方式

目前我國中小金融機構市場退出的主要方式有：

1.并購重組。這是中小金融機構市場退出采用最多的方式。即一家金融機構經(jīng)金融監(jiān)管部門批準，按照法定程序?qū)σ患一驇准医鹑跈C構取得所有權的行為。這種方式能實現(xiàn)金融機構風險的轉(zhuǎn)移，通常不需要外界的救助，屬于比較主動積極的市場退出方式，引起的負面影響較小，對社會的震動也不大。并購重組有兩種，一種是吸收合并，即由財務狀況較好的中小金融機構將發(fā)生嚴重問題難以繼續(xù)經(jīng)營的中小金融機構的債權、債務承接過來，問題金融機構退出市場。我國這類市場退出案例較多，如中國投資銀行被中國光大銀行整體收購，這既能用較低的成本穩(wěn)定金融秩序，又避免了投資者對金融機構退出的心理恐慌。另一種是新設合并，即重新設立一家金融機構合并發(fā)生問題的金融機構，接收其全部債權債務，以新機構的名義繼續(xù)營業(yè)。如2005年12月由合肥、蕪湖、蚌埠等6家城市商業(yè)銀行和7家城市信用社合并組建的徽商銀行正式掛牌成立，原“6+7”共13個金融機構撤銷。徽商銀行截至2011年9月底，已成為擁有1家總行營業(yè)部（合肥總部）、16家分行和2家直屬支行，注冊資本人民幣81.75億元的地方性商業(yè)銀行。

2.關閉。關閉就是監(jiān)管當局依照法律規(guī)定，對出現(xiàn)嚴重問題的金融機構，采取強制措施，對其債權債務進行清算，終止其經(jīng)營活動，終結其法人資格使其退出市場的行為。這種方式近年來逐漸增加，成為我國中小金融機構市場退出的重要方式，如100多家地市級城市的信托投資公司，數(shù)百家城市信用合作社被按照這種方式退出了市場。

3.破產(chǎn)。破產(chǎn)是指對資不抵債或不能清償?shù)狡趥鶆盏慕鹑跈C構，經(jīng)金融監(jiān)管部門同意，自行提出或由債權人申請，由人民法院依法裁定對其資產(chǎn)進行清算并對剩余財產(chǎn)進行強制分配的一種程序，是最徹底的一種金融機構市場退出方式。

由于擔心破產(chǎn)引起社會震動，故我國目前采用破產(chǎn)方式退出的金融機構很少，影響最大的是廣東國際信托投資公司破產(chǎn)案，由于該公司內(nèi)部管理非?；靵y，違法違規(guī)經(jīng)營問題非常嚴重，1999年1月，該公司向法院提出破產(chǎn)申請，至2004年完成清算，成為我國第一家通過破產(chǎn)方式退出市場的金融機構。在此過程中，政府不再像以前那樣先行接管，安排其他正常的金融機構進行合并重組并承擔全部債務，而是按照市場經(jīng)濟規(guī)則和國際慣例，通過司法程序予以破產(chǎn)清算。這既體現(xiàn)了金融監(jiān)管當局按照市場經(jīng)濟規(guī)則、國際慣例和法律對問題金融機構堅決予以市場退出的決心，也體現(xiàn)了金融監(jiān)管當局主動化解金融風險、最大限度保護債權人合法權益的意愿。對金融機構實施破產(chǎn)退出，雖然可能產(chǎn)生一些不穩(wěn)定因素，但從長遠看，會增強海外投資者對中國金融監(jiān)管的信心，有利于增加對中國的投資。

4.停業(yè)整頓。停業(yè)整頓是一種帶有強制性的挽救措施，目的是通過停業(yè)期間的整頓，改善金融機構的經(jīng)營管理，一定時期后再恢復金融機構正常經(jīng)營。但是目前很多時候是把停業(yè)整頓作為拖延解決債務問題的方式，被停業(yè)整頓的金融機構，由于沒有新的資金來源，會面臨支付困難，整頓很難使其重新恢復經(jīng)營，有可能陷入既不能恢復經(jīng)營，又不能破產(chǎn)退出的兩難局面，從而形成了行政部門幫助金融機構逃避企業(yè)追債的狀況。

5.接管或托管。接管是指金融監(jiān)管部門根據(jù)法律授權對經(jīng)營有嚴重問題的金融機構通過成立接管組織強行介入，行使經(jīng)營管理權力，防止其資產(chǎn)質(zhì)量和業(yè)務經(jīng)營進一步惡化，以保護存款人和債權人的利益。托管是正常經(jīng)營的金融機構受金融監(jiān)管部門委托，代為經(jīng)營管理被其依法關閉的金融機構的行為。金融監(jiān)管部門和托管金融機構是委托與受托的關系。托管行為的法律后果不僅及于被托管的金融機構，而且及于自身（接受委托的金融機構）。實踐中發(fā)生的托管案，難免會留下行政干預的痕跡。但短期內(nèi)以政策彌補了立法的不足，一定程度上有利于金融秩序的穩(wěn)定。

二、中小金融機構市場退出機制存在的主要缺陷

1.缺乏退出前的風險預警機制。市場退出機制既包括已發(fā)生嚴重問題時的“事后”處理，也包括在剛剛發(fā)生問題時的“事前”預警。目前我國金融機構的市場退出無論采取什么形式都是事后的，而金融機構市場退出前的風險預警機制還不夠健全。完善的市場退出機制應該包括發(fā)生嚴重問題前的風險預警機制、已發(fā)生問題的風險救助機制、不可挽回時的清算退出制度和退出后對相關責任人的問責機制。從我國目前已經(jīng)發(fā)生的金融機構市場退出的典型案例來看，主要是采取風險救助機制，力圖減少金融機構的退出和對社會經(jīng)濟的影響，而事前的風險預警機制建設相當不足，都是到了問題嚴重難以解決才采取措施，而這時風險已經(jīng)實際發(fā)生并難以挽回了。因此需要對金融機構風險預警，以便及早發(fā)現(xiàn)和解決問題。

2.行政性退出方式過多。我國中小金融機構市場退出大量采用“行政關閉、業(yè)務托管”的方式，即動用行政手段宣布對難以救助、股東也不愿意或無力注資的金融機構予以關閉，并指定由經(jīng)營正?；虼笮偷慕鹑跈C構接管、清算，在完成接管和清算后宣布被接管中小金融機構解散和撤消，其債權債務由托管方承接。這一方式雖然可以減少金融機構破產(chǎn)帶來的社會經(jīng)濟震動，但不能從根本上解決金融機構原有的問題。特別是由國有控股商業(yè)銀行托管問題金融機構時，國家將成為最后的風險承擔者。過多的行政手段，不僅破壞市場經(jīng)濟本身對風險的分散和補償機制，導致風險的積聚以及投資者風險意識的淡薄，而且使政府扮演了隱性擔保人的角色，一旦發(fā)生嚴重問題就會對政府信譽造成損害。

3.尚未建立存款保險制度。雖然關于建立我國存款保險制度的呼聲很高，相關的研究也很多，但時至今日仍未進入實質(zhì)性的操作階段。目前退出市場的金融機構主要由國家來保證對居民存款的支付。如在廣東國際信托投資公司破產(chǎn)的過程中，其7.8億元自然人存款，是由廣東省財政廳墊資，委托中國銀行廣東省分行向自然人支付本金利息，該分行在支付存款后取得對廣國投債權的代位求償權。這種做法作為一種權宜之計主要是為了維護存款人利益，保證社會穩(wěn)定。隨著市場退出機制的逐步完善，必然要求運用市場化的方法維護存款人利益，通過建立存款保險制度保護存款人利益，穩(wěn)定住這部分最容易產(chǎn)生擠兌沖動的群體，從而緩解由金融機構退出所引發(fā)的金融恐慌。

4.市場退出的法律制度不健全。我國現(xiàn)行的金融法律關于市場退出的規(guī)定大都比較原則性、籠統(tǒng)化，缺乏實際的可操作性?！督鹑跈C構撤消條例》只是對行政撤消方面進行了界定；《中國人民銀行法》中沒有關于金融機構市場退出的專門條款；《商業(yè)銀行法》也沒有對金融機構市場退出的定義以及相關內(nèi)容進行詳細和明確的規(guī)定。即使有限的規(guī)定也缺乏量化的標準，在實踐中難以把握。

三、完善中小金融機構市場退出機制的主要措施

1.完善市場退出的預警機制。應結合我國金融機構經(jīng)營特點，借鑒美國等國家的先進經(jīng)驗，構建我國金融機構的預警機制。第一，對資本充足率特別是核心資本進行監(jiān)控，一旦達不到標準，立即要求增加資本或減少風險資產(chǎn)。第二，嚴格執(zhí)行對金融機構的資產(chǎn)負債比例管理制度，每一項比例都可以作為預警指標，而且很容易操作。第三，對中小金融機構的日常經(jīng)營進行監(jiān)管，包括現(xiàn)場的和非現(xiàn)場的，以便隨時發(fā)現(xiàn)問題，并將問題消滅在萌芽狀態(tài)。第四，根據(jù)以上情況綜合給出金融機構相應的風險等級水平，使監(jiān)管部門、金融機構管理人員和社會公眾能夠共同采取正確的處理措施。

2.逐步減少市場退出過程中的政府行為。優(yōu)勝劣汰是市場經(jīng)濟的基本規(guī)則，讓問題中小金融機構退出市場，其目的就是為了淘汰落后，鼓勵先進，提高金融機構的效率，規(guī)范市場行為，維護金融秩序。當前政府較多地承擔金融機構市場退出責任，主要是由于轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟的原因和維護社會穩(wěn)定、金融穩(wěn)定的需要。但是，隨著市場經(jīng)濟體制的完善和金融體制改革的深化，政府必須逐步從這一領域退出，加強金融機構的責任。如果總是由國家財政挽救金融機構的經(jīng)營失敗，那么經(jīng)營者就不會承擔失敗的責任，必然違規(guī)經(jīng)營或冒險經(jīng)營，從而導致金融機構發(fā)生嚴重問題。

3.建立和實行存款保險制度。建立和實行存款保險制度，使存款保險機構作為最大債權人接管倒閉的金融機構，在許多國家已經(jīng)實行。我國的存款保險制度，已經(jīng)到了必須盡快建立和實行的程度。原因是，第一，通過存款保險制度可以提高存款人的信心，防止發(fā)生大規(guī)模擠兌；第二，通過履行被保險存款賠付的職能，為有問題金融機構建立一道“防火墻”，最大限度保護存款人特別是中小存款人的利益；第三，在銀行發(fā)生嚴重經(jīng)營問題難以支付時，通過承接其資產(chǎn)或股權，向其提供再貸款、注入資本等，提高資本充足率，提高資產(chǎn)的流動性，化解支付風險。

4.完善市場退出的法律體系。完善的法律制度體系，能夠規(guī)范金融機構市場退出的行為，使高風險金融機構及時、有序、低成本地退出市場，最大限度地減少金融機構退出所造成對社會、經(jīng)濟的震動和負面影響。為此，應進一步完善我國的金融機構市場退出的法律制度，制定專門的《金融機構破產(chǎn)法》及實施細則，補充修訂《金融機構撤銷條例》及實施細則，也可以在《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《證券法》、《信托法》等金融法律中增設專門的章節(jié)，對各類金融機構的市場退出予以詳細規(guī)定。在制定法律時要充分考慮到金融機構的特殊性，對債務清償?shù)脑瓌t和順序、債務重組的條件、有效資產(chǎn)的承接、被關閉金融機構的托管等作出明確細致的規(guī)定，使其具有具體的可操作性，使高風險金融機構能夠順利、低成本地退出市場，以維護市場經(jīng)濟秩序。

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（作者單位：華東政法大學商學院 上海 201620）

（責編：若佳）