試論政府采購制度和國庫集中支付制度的結合

摘 要：政府采購制度與國庫集中支付制度是我國財政近年來施行的重大改革舉措。政府采購與國庫集中支付相結合，提高了財政資金支出的透明度和財政資金使用的效益，改革取得了初步成效。但同時，也出現了一些問題，不利于改革深入開展。文章首先介紹政府采購制度、國庫集中支付制度的含義及兩者的結合；接著分析了兩者各自存在的問題；最后提出了解決問題的對策。

關鍵詞：財政改革 政府采購制度 國庫集中支付制度 結合

中圖分類號：F810.45 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）03-046-02

近年來，我國積極推進財政制度改革，改變財政管理工作中重分配、輕監控的弊端；強化財政管理職能；實現財政管理的規范化、制度化；更好地發揮財政宏觀調控職能的作用。政府采購與國庫集中支付這兩種制度，就是我國財政預算體制改革施行的重大舉措：在提高政府資產配置效率方面，政府采購制度發揮著重要的作用；在行政事業單位資金管理方面，國庫集中支付制度更是作用、意義重大。國庫集中支付為政府采購提供保障，政府采購，包括各單位進行采購的憑證是國庫集中支付的依據，二者應既相互促進又相得益彰。但是，在實際操作中出現了一些值得關注的問題。為達到政府采購與國庫集中支付之間結合的最優化，最終實現提高財政資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，促進廉政建設，需要我們在對政府采購制度的規范進行思索的同時，也對國庫集中支付制度的完善進行探討。

一、政府采購制度與國庫集中支付制度兩者的含義

政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購管理的制度，是一種政府行為。

國庫集中支付制度是國庫集中收付制度的重要組成部分，它是改變現行的財政資金層層撥付程序，以計算機網絡技術為依托，以提高財政資金使用效益為目的，由國庫集中支付機構在指定銀行開設國庫集中支付專戶，將所有財政資金存入國庫集中支付專戶，單位在需要購買商品或支付勞務款項時提出申請，經國庫集中支付機構審核后，將資金直接從集中支付專戶支付給收款人的國庫資金管理制度。

國庫集中支付的資金流轉速度快、支付較簡潔，使各預算單位沒有資金的直接支配權，這填補了預算資金管理的漏洞。但是，集中支付制度無法完全避免在利益驅動下，一些預算單位與供貨商相互勾結，共同侵吞財政資金現象的發生。政府采購制度倡導公開、公平、公正，切斷預算單位與供貨商之間的聯系渠道，增強了采購過程的透明度，提高了政府資金的使用效益，保證了政府支出的合理、合法和安全。只有做到政府采購與國庫集中支付之間互相結合，才能夠實現對財政資金事前、事中、事后全過程的監督，避免預算單位隨意支出，截留挪用，以預防和遏制腐敗。

二、政府采購制度與國庫集中支付制度存在的問題

（一）政府采購制度存在的問題

我國政府采購制度與社會主義市場經濟體制相適應，是公共財政框架體系中的一項重要內容。但由于工作起步較晚，欠缺經驗，現成的國外模式又不能完全照搬，這樣在政府采購的實際運行中，不可避免地出現了一系列與我們初衷相背的問題，需在工作中加以解決。

1.政府采購工作的源頭是政府采購預算編制，它既關系到采購的范圍，也關系到今后采購的規范。具體工作中，政府采購常出現缺乏計劃性，預算編制相對落后等現象。很多單位先編制部門預算，后進行政府采購預算編制，兩者編制不同步，存在脫節現象；政府采購預算編制存在片面、隨意、盲目的問題，沒有一個客觀的編制體制約束，一些部門時常出現臨時采購、即審即購，導致政府采購工作的盲目性和被動性，采購質量和效率不高，不僅難以發揮政府采購應有的效益，而且影響了政府采購預算活動的順利進行；對政府采購資金的處置，隨意進行，采購預算資金問題有待解決。

2.政府采購預算編制完成，政府采購活動進入招投標階段。實踐中，在符合法定招投標采購項目供應商的認定上，在發布招標公告、投標、開標、評標、定標等過程中，都會出現一些問題：由一個供貨方操作，幕后指揮多個投標人，或者以多個投標人的身份參與投標；多方投標主體串通，私下達成某人中標，其他參與方得利的協議；招標公告在時間、范圍的局限，有意排除很多有資格參加競標的單位；招標單位以企業資質做幌子，以提高或降低門檻達到讓某特定產品進入的目的；把標書信息泄漏給某個特定的供應商，以得到對方開出更有利的標書，等等。政府采購關系到經濟、法律、商品的生產性能等，專業性很強，要求采購人員必須具備招投標、商業談判、合同、商品、工程等方面的專業知識及技能，但我國政府采購工作人員離專業要求還有較大差距。專業人員的缺乏，大大制約了政府采購工作的績效，容易被商家鉆空子，給政府造成損失。

3.采購驗收階段是政府采購程序中最后的步驟，是對采購合同、整個采購成果的驗證。但是，采購合同簽訂后，限于人手及必要的監督措施，政府采購服務中心對整個采購過程的監督，表現得力不從心，履行采購合同的嚴肅性欠缺。有些部門通過招投標采購制定的價格雖較為合理，但存在有的供應商為了中標惡性競爭，招投標時價格壓得很低，但在后期供貨時，以次充好，甚至偷梁換柱；少數單位執行合同過程中，隨意變更合同內容，改變貨物品種、型號等；許多采購單位和代理機構不重視履約驗收階段，驗收不夠專業，缺乏科學知識，敷衍了事，采購驗收成為了政府采購的薄弱環節。

（二）國庫集中支付改革在實踐中存在的問題

作為財政改革的一項重要舉措，國庫集中支付制度支出直達，減少中間環節，降低行政成本，在加強和完善財政監督、強化預算管理、反腐倡廉等方面起到重大的作用，但隨著改革的深入，也出現了一些需要我們進一步探討和解決的問題。

1.思想認識不到位。長期以來，各單位對政府財政資金有較強的自主性，在運用上已經形成分散支付的操作習慣。實行國庫集中支付后，打破了部門既得利益，預算單位的資金在運用上的隨意性受到限制，部分單位領導對新制度改革的積極性不高，執行過程中出現偏差，增加了國庫集中支付改革的難度。

2.國庫支付中心的監督把關不到位。財政資金有兩種支付方式：直接支付和授權支付。按規定，預算單位的人員工資、大型采購、各類轉移性支出等都應直接支付到用款單位、供應商。實際操作中，人員工資和政府采購基本做到直接支付，但由于部門預算不夠細化、國庫支付中心的監督職能尚未發揮到位等因素，部分預算單位有意加大授權支付額度，大量提取現金，與國庫集中支付以實際發生為前提的原則相違背；本應直接支付的一些采購活動和工程違規授權支付；個別單位甚至把單位零余額賬戶作為財政資金的過渡賬戶，任意轉撥，逃避財政監管。

3.在實際操作中，常常出現國庫集中支付與政府采購相互脫節的現象。

三、解決政府采購制度和國庫集中支付制度存在問題的對策

（一）解決政府采購制度問題的對策

1.我們必須注重編制政府采購預算的科學性和準確性，對政策有較強的理解。預算單位在編制部門預算的同時，就應編制政府采購預算，對預算數提出建議。經主管部門審查匯總后，報財政部門審核、調整，經法定程序批準，再隨單位經費預算一并下達各單位。預算一經批準，各單位不得任意調整，必須嚴格執行。如此，政府采購部門對全年采購規模便可事先預知，搜索市場行情，綜合采購信息，擬定計劃，組織實施，達到采購效益最大化。實行政府采購項目的資金，歸集到財政部門開設的“政府采購資金專戶”；對留用收入和其他收入進行政府采購的單位，也應在政府采購施行前，直接將采購資金轉入“政府采購資金專戶”。所有采購資金，都應通過國庫，直接支付給商品和勞務供應商，單獨核算政府采購支出，提高采購質量和資金使用的監督力度。

2.政府采購要提高招投標的績效，需要建立一支高素質的政府采購隊伍，不但要有扎實的專業理論基礎，真正懂得經濟、管理、貿易、法律、計算機等方面的知識，而且還要有很高的實務能力和職業道德。政府采購每一次評標定標，都應有行業專家、技術權威、法定資格人士參與，進行嚴格的“甄別”與篩選，成立評審專家庫，實現“專業評審，公開透明”；提高招投標的績效還需要招標過程規范的制度化，對評標定標的過程要符合法規、制度和章程，相關材料都在財政及其他相關部門施行備案制度，真正實現政府采購的公正、規范、效益。提高人員素質，建立業務精湛的采購隊伍。一方面必須對現有從業人員進行政府采購理論、市場經濟理論、招投標理論和其他法律法規等方面的專業培訓；另一方面，將政府采購隊伍建設納入制度化軌道，實現政府采購人員的專業化，大力提高和培養所有政府采購治理者和參與人的公正道義素養、專業權威素養、信息吸納素養和責任意識、法律意識、服務意識、配合意識、自律意識，使政府采購工作真正做到公開、公平、公正，廉潔高效。

3.為了做好政府采購的最后“守護”，政府采購應成立由政府采購服務中心人員、采購人、供應商代表、質量檢測機構人員、專家、審計監察等其他相關人員組成的驗收小組。驗收的主要內容包括：采購合同履約方面，應嚴格執行合同，單位、供應商、采購中心三方共同簽訂的合同，任何一方均不得擅自變更，確需小幅度調整的，經供需雙方協議，報采購管理部門批準，由采購中心監督執行；產品質量驗收方面，按采購合同逐條驗收，對技術指標、規格型號等嚴格把關，對大型建筑工程項目，要進行專業質量檢測并檢查是否有違規轉包。每名驗收小組成員必須對自己的行為負責，在驗收文件上簽字。對瀆職失職行為，造成國家、單位重大損失的，要承擔法律責任。

（二）關于國庫集中支付改革問題的思考和建議

1.國庫集中支付改革是黨中央、國務院的重大決策，是財政支出管理改革的一項重要內容。財政部門要采取多種形式擴大宣傳，讓更多的部門和單位了解和支持改革。各相關部門和預算單位要了解掌握改革的政策和規程，嚴格執行預算，規范財政支出，提高資金使用效益，適應社會主義市場經濟的發展；財政、審計要定期檢查監督各單位財政資金的運行情況，以增強各單位負責人的責任意識，提高認識，推行國庫集中支付改革。

2.國庫集中支付必須強化財政直接支付為主，授權支付為輔的運行模式。明細劃分直接支付與授權支付的范圍，杜絕應該直接支付的經濟業務授權支付，限制零余額賬戶提取現金的額度，對提現數量較大的，必須報財政部門審核批準；完善政府采購，將未列入直接支付的采購和工程都納入直接支付，明細預算編制，加強編制執行，推動建立從預算編制、下達、資金撥付到資金使用全過程動態監控一體化體系，充分保障預算資金運行安全、高效，發揮國庫集中支付的優越性，完善財政監督職能。

3.正確使用財政資金，必須注意國庫集中支付與政府采購的銜接，政府采購與國庫集中支付相銜接的基礎是預算。審查預算在政府采購過程中起著重要的作用。政府采購預算審查，必須有國庫集中支付中心的配合和監督，共同促使供應商與采購單位一致認同招標合同條款以及各自的責任和義務；在招標環節，國庫集中支付中心要切實參與其中。國庫集中支付采取分期付款方式，促使政府采購充分安排、利用好財政資金，發揮政府采購的監督作用，同時兌現供應商的承諾，檢驗供應商的經營誠信；對合同付款條款的履行，也須由政府采購中心與國庫集中支付中心共同履行，做到公平合理，權利義務對稱。國庫集中支付部門要及時劃撥賬款，并設定履約保證金；國庫集中支付中心協同采購中心做好后續服務，鑒定供貨合同，檢查報價考核體系的執行情況，驗收所供貨物等等。

總之，政府采購、國庫集中支付都是建立在公共財政體制框架下，財政支出改革的重要內容，規范政府采購制度，完善國庫集中支付制度，發揮兩種制度的優勢，必須同步推進。隨著政府采購規模的擴大，財政直接支付的額度就越高，國庫集中支付的績效越發突出，政府采購是財政資金直接支付的重要前提。因此，國庫集中支付制度改革必須與政府采購改革相互促進，有機結合，才能促進政府資金管理和資產配置效率和諧健康發展，充分發揮改革的效能，從源頭上治理腐敗，從而實現提高財政資金使用效益的最終目的。

參考文獻：

1.楊剛.高校國庫集中支付制度改革和思考.產業與科技論壇，2011（4）

2.王俊峰，王曉峰.實施國庫集中支付制度的原則及意義.山西財經大學學報，2001（10）

（作者單位：福建省龍巖市漢劇團 福建龍巖 364000）

（責編：若佳）