云南省農村低保資金運行情況及存在的問題研究

摘要：建立健全農村最低生活保障制度的關鍵是農村低保資金的安全問題。文章在分析云南農村低保資金運行現狀的基礎上，進一步提出云南農村低保資金運行存在的安全隱患。

關鍵詞：云南 農村低保資金 農村低保

中圖分類號：C979

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）02-222-03

一、引言

2007年7月11日國務院頒布《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》。這一制度的建立，在中國社會保障制度建設上具有重大意義，不僅加快了農村社會保障體系的建設，極大地改善了農村貧困人口的生活狀況，為維護農村社會穩定、和諧發展奠定了堅實的基礎。同年，云南省民政廳制定了《云南省農村最低生活保障工作規程》，以規范云南農村農村最低生活保障工作。農村最低生活保障制度的首要問題是資金的安全使用，防止農村低保資金被貪污、挪用、拖欠等違法行為，是農村最低生活保障制度正常穩定運行的首要條件。保障規模不斷增長的農村低保資金安全，對于農村低保制度穩定運行，實現社會政策目標具有至關重要的意義。

二、云南省農村最低生活保障資金運行情況

云南省民政廳根據國務院2007年頒布的《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，同年制定了《云南省農村最低生活保障工作規程》來規范農村最低生活保障工作。云南省農村低保資金運行五年來，從資金的籌集、發放到監管情況呈現如下特點：

1.從資金籌集來看，云南省農村最低生活保障資金堅持分級負擔、多方籌措的原則。即省級財政通過預算安排專項救助資金、爭取中央支持等方式籌集資金，根據各地救助工作實際并綜合考慮州、市的貧困人口數、貧困人口的貧困程度、財政困難程度以及邊境、人口較少民族和藏區特殊情況等困素，對各州、市給予適當補助。同時，鼓勵和引導企業、社會組織和個人提供捐贈和資助，所捐助的資金全額納入同級預算管理，專項用于補助和改善保障對象的基本生活。具體表現在：

（1）資金籌集以地方財政投入為主，中央財政對財政困難地區給予適當補助。同時發揮省級財政的作用，不把資金缺口留到基層。按照財權與事權相統一原則，農村最低生活保障是地方政府負責管理的事項，所需資金主要依靠地方財政的投入。由于云南省經濟社會發展相對落后，在強調地方政府責任的同時，中央財政發揮宏觀調控作用，加大對云南農村低保事業的支持。2011年中央下撥云南省農村低保資金22.88億元，省級下撥應補助各地農村低保資金7.38億元，兩項共計30.26億元。

（2）發展慈善事業，鼓勵個人和企業捐贈，多渠道籌集農村最低生活保障資金。中華民族自古就有互助互濟、扶弱濟困的優良傳統，鼓勵和引導社會力量為農村低保提供捐贈和資助，是營造尊重、理解和關心他人的良好社會氛圍，促進社會穩定和諧的需要。然而，目前云南農村低保的社會捐贈活動開展得不夠廣泛，籌措資金的效果也不理想。云南的社會捐贈主要是用于賑災、助殘、救孤、助學、助醫及其他困難救助，用于農村低保的幾乎是微乎其微。

2.云南省農村最低生活保障資金實行專項管理，專賬核算，?？顚Ｓ谩栏褚幏兜墓芾硎谴_保農村最低生活保障資金落實到位，提高資金使用效益的關鍵環節。

（1）專項管理。根據2007年頒布的《云南省人民政府關于全面建立和實施農村最低生活保障制度的通知》，縣級農村低保資金納入社會保障基金專戶，實行專項管理。農村低保wIO9W3UrRnyFHSkAoYTwKw==資金專項用于農村低保對象的生活補助，不得用于其它支出，嚴禁擠占和挪用。不得從農村低保資金中開支工作經費，也不得向農村低保對象收取管理費。財政部門根據實際需要安排必要的工作經費，并列入當年財政預算。

（2）專賬核算。云南省各縣（市、區）財政部門在“社會保障基金財政專戶”下開設“農村居民最低生活保障資金”分戶，并相應增設“農村居民最低生活保障資金收入”、“農村居民最低生活保障資金支出”、“農村居民最低生活保障資金結余”等科目及明細分類賬，對各項來源的保障資金收入和支出實行專賬核算、專項管理。年度終了，專戶的利息收入應一次性轉增農村低保資金。保障資金財政專戶年終如有結余，結轉下年度繼續使用，統一列入下年度農村低保資金支出預算計劃。

3.從資金發放看，云南省農村低保資金發放呈現出以下特點：

（1）從發放方式看，原則上以貨幣形式發放，對部分交通不便的邊遠山區采取實物形式發放。有條件的地方，推行國庫集中支付方式，通過金融代理機構實行“一折通”發放?！耙徽弁ā笔侵肛斦块T根據農戶的戶主姓名、身份證等有關信息，按照實名制要求，為其在縣農村信用社等金融機構辦理一個專用活期存折，并將各農村低保資金直接撥入銀行“一折通”專戶，專賬核算，專人管理，?？顚Ｓ玫囊环N資金發放方式。

農村最低生活保障資金的發放，是農村最低生活保障資金流的最后一環，也是極為關鍵的一環。從嚴監管最低生活保障資金，遏制虛報、冒領，確保每一分錢都能發放到最低生活保障對象手中，是農村最低生活保障資金發放管理的目標。農村低保資金實行“一折通”發放，既簡化發放流程，減少資金流動環節，又保證資金安全，是防止款項被截留挪用、虛報冒領行為的有效途徑。云南省農村低保資金統一從2007年1月開始發放，2007年按季度發放，從2008年起實行按月發放。

（2）從發放形式看，農村低保政策的發放對象以及每月發放的的生活補助不斷增加，同時不定期發放臨時性補貼。

從表1可以看出，自2007年全國建立農村低保制度以來，云南就將全省220多萬農村絕對貧困人口納入低保范圍，享受農村低保政策的對象逐年增加。2011年，云南加大社會救助力度，切實保障困難群眾基本生活，實現農村低保403萬人，完成政府工作報告提出要實現農村低保400萬人的目標。云南省逐年擴大享受農村低保政策覆蓋面的同時，重點考慮了邊境地區、少數民族和貧困地區，比如2011年云南新增農村低保對象43萬人，其中28.57萬人為邊境縣市的低收入人口。

從表2可以看出，自2007年建立農村最低生活保障制度以來，云南逐步提高了農村低保的補助金額。云南農村最低生活保障制度運行五年來，農村低保的補助金額已由2007年的每月發放30元提高到目前的94元，增幅達到300%。從2012年1月起，云南省農村低保對象月人均補助標準提高至94元，提高標準部分資金從1月起予以補發，3月底前補發到位，4月開始，將按照新的補助水平和新標準發放農村低保金。

另外，由于近幾年云南省各地豬肉等食品類價格不同程度上漲，拉動居民消費價格總水平上漲，給農村“低?！奔彝聿煌潭鹊挠绊?。特別是2009年入秋以來，云南省遭受了百年不遇的特大旱情，使小春作物嚴重受災、城鄉群眾飲水出現困難，導致糧食、蔬菜等主要農產品價格出現波動，給農民的生活造成一定影響。為保障農村低保對象的基本生活，促進社會和諧穩定，云南省政府向全省農村低保戶發放臨時生活補助。例如，從2011年8月份到10月份，曲靖農村低保人群每月發放10元的臨時價格補貼。

4.農村最低生活保障資金強有力的監督網絡逐漸形成。

（1）建立部門聯動監督機制。云南省各地民政部門會同財政、監察、審計等部門定期或不定期召開會議，研究工作，解決困難和問題。同時，各地民政部門對農村低保實行全程介入，加強對人員申報、把關、審核等關鍵環節情況進行跟蹤檢查。各地監察部門采取專項督查、隨機訪查等方式，加強對農村低保資金管理使用等情況開展監督檢查，依法對違法、違紀、違規行為進行處理，對虛報、瞞領、冒名頂替、弄虛作假騙取保障金的，給予批評教育或警告，追回其冒領的保障金或終止享受農村最低生活保障待遇；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

（2）建立群眾監督機制。云南省各地通過會議、廣播、板報政務公開欄等形式，深入宣傳農村低保政策法規以及實施農村低保制度的目的意義、申報審批程序、保障標準和目標要求，從而讓群眾全面了解農村低保政策及具體要求，使“主動申請、積極退出”的觀念深入人心，改變一些群眾的錯誤觀念。同時，對低保戶審核、低保金發放等情況采取“三榜公示”的形式進行全程公開，征求群眾意見，并設立舉報箱和投訴電話，受理舉報、投訴，接受監督。

（3）強化核查，建立動態監管機制。對農村低保工作在積極實行一年一次核查清理的基礎上，積極推行低保工作動態管理，以及時清理和勸退不符合低保標準的對象。

三、云南省農村低保資金管理存在的安全隱患

1.農村家庭收入核實困難，低保對象確定模糊。相對于城市居民以工資為主的收入結構，農村居民的家庭收入計算較為復雜，計算辦法尚需規范。農村居民的隱性收入問題比較嚴重，難以貨幣化。首先，農村居民收入中糧食等實物收入占相當比重，在價值轉化過程中，受物價及政策等因素的影響，變動性較大。其次，農作物收成受季節性及受自然災害的影響，而家庭飼養業本身的收入風險就很大，這些因素導致農村居民農業收入的不確定性。近些年來，云南省農村外出務工人員不斷增加，收入的不穩定性也相應地不斷擴大。而在收入的核定方法上，由于一直缺乏明確的操作規程，保障對象和家庭收入的核定在實踐中遇到了很多問題。加上有些申請人不如實提供真實情況，周圍群眾怕得罪人而不敢介紹真實情況，給調查核實帶來諸多困難。個別地方為了獲得最低生活保障，存在嚴重的逆向選擇行為和道德風險問題，他們把年老父母與子女分開，單獨由父母申請農村低保，而把法律規定由子女承擔的贍養義務推向政府。

2.動態管理難。實行動態管理既可以提高農村最低生活保障資金的使用效率，也可以保證最低生活保障制度的公正。只有實行動態管理，才能及時將符合條件的困難群眾納入最低生活保障，才能準確瞄準最低生活保障對象。同時，只有實行動態管理，才能按照最低生活保障對象家庭收入的變化，及時調整補助水平，把政府財政投入用到最需要的家庭。在實際操作過程中，動態管理有一定難度，主要體現為：一是享受低保的居民家庭收入有好轉并超過保障線后沒有主動退保，要靠低保工作人員去了解掌握；二是一部分低保戶暫時就業，也因工作不固定，收入不穩定，無法核定；三是部分低保戶隱瞞真實情況，給動態管理帶來難度。

3.農村最低生活保障資金來源不足。資金的供應不足一直是云南省社會救助制度的一大難題，由于云南是全國貧困縣最多的省份，特別是云南省烏蒙山片區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區和藏區等4個連片特困地區共85個縣，占全省129個縣（市、區）的66%，人口2784萬人，占全省總人口的63%，需要扶持的面大，資金缺口大。農村最低生活保障制度的資金供給問題，一直是困擾農村低保制度發展和完善的重要瓶頸。云南農村低保資金通過省級財政預算安排專項救助資金、爭取中央支持等方式籌集資金，各級州、市、縣人民政府把保障資金列入財政預算。但是隨著稅費改革的推進，預算外收入大幅度降低，縣鄉兩級財政普遍較為困難，很多地方都是“糊口財政”，縣、鄉負擔的最低生活保障資金難以落實到位或者不能按時足額到位，用于農村低保建設的資金捉襟見肘。需要提供最低生活保障的地區或者貧困人口較多的地區往往是經濟欠發達地區，財政收入本來就十分有限，加上比經濟發達地區更多的貧困人員救助開支，根本就無力按照農村最低生活保障標準確定保障對象和提供符合規定的救助金額。還有部分基層縣、鄉政府部門對農村低保工作的重要性認識不足，造成資金的擠占挪用，在資金不足的情況下只有采取以資金定保障人數的辦法，這種現象的發生嚴重背離了低保原則。

4.工作人員及工作經費不足，影響農村低保政策的實施和監管。云南省農村低保對象的管理和資金一般由各縣級民政實行社會化發放，低保補助標準經常發生變動，加上一些臨時性的補貼，工作量較大。然而，目前云南省各縣民政局的農村低保工作人員嚴重不足，大多縣份只有1～2名工作人員，且工作人員還同時承擔五保供養、敬老院建設、城鄉醫療救助及城鄉臨時救助等其他工作，一定程度上影響了農村低保工作的開展；另外大部分鄉鎮民政助理員只有1名，個別鄉鎮配有2～3名，但從事低保工作人員只有1名，而且部分鄉鎮對民政助理員工作調整過于頻繁，民政工作的政策性強、業務性高，影響工作的正常開展。另外，農村低保對象分布分散、人數多、情況復雜、工作量大、需要一定的經費作保障，但云南農村低保工作經費不足，影響了農村低保政策的實施和監管。

[本文系國家社科基金《邊疆人口較少民族地區農村最低生活保障模式研究》（10XMZ0050）的階段性成果]

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4.孫睿等.我國農村低保資金供需狀況的實證分析[J].東岳論叢，2011（1）

（作者簡介：起建凌，云南農業大學經濟管理學院副教授，主要研究方向：農村社會保障；趙梅，云南農業大學經濟管理學院講師，主要研究方向：世界經濟；金璟，云南農業大學經濟管理學院講師，主要研究方向：數量經濟。通訊作者：趙梅 云南昆明 650201）

（責編：若佳）