借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)解決國內(nèi)地方政府土地財(cái)政問題的思考

摘 要：當(dāng)前，土地出讓收入已成為地方政府財(cái)政收入的重要來源，土地財(cái)政帶來的問題和風(fēng)險(xiǎn)突出。文章對國內(nèi)外的相關(guān)資料進(jìn)行了搜集和整理，就如何解決地方財(cái)政問題進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：國外地方財(cái)政收入 財(cái)政支出 重要特點(diǎn) 探討

中圖分類號(hào)：F301

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2013）02-211-02

一、國外地方財(cái)政收入的來源渠道

國外地方政府的財(cái)政收入構(gòu)成主要為稅收、轉(zhuǎn)移支付、各類收費(fèi)。不同國家地方政府的財(cái)政收入在上述構(gòu)成中比重不同。

1.稅收收入。以財(cái)產(chǎn)為主要稅種。美國、加拿大地方政府形成了以財(cái)產(chǎn)稅為主體的稅收體系，稅收管理權(quán)限較為獨(dú)立，年度內(nèi)依據(jù)對土地和建筑物的價(jià)格確定稅率征收財(cái)產(chǎn)稅。財(cái)產(chǎn)稅是美、加兩國地方政府稅收收入的主要來源，甚至是唯一的稅收來源。以財(cái)產(chǎn)稅為主的稅收收入約占地方政府全部收入的40%。英國實(shí)行嚴(yán)格的分稅制，中央政府和地方政府分別享有各自的稅種，沒有政府間共享的稅種。財(cái)產(chǎn)稅是地方政府唯一的稅收收入，即對不動(dòng)產(chǎn)所征收的稅收，包括對居民房產(chǎn)征收的市政稅和對經(jīng)營工商業(yè)活動(dòng)者征收的營業(yè)房產(chǎn)稅。

實(shí)施多稅種征稅。日本地方稅收收入是地方政府的重要收入來源，約占地方政府收入的30%～40%，主要是對土地、房屋和折舊資產(chǎn)等能夠帶來收益的客體征稅。地方政府可征稅種較多，屬于都府道縣的稅收有都府道縣居民所得稅、不動(dòng)產(chǎn)稅等；屬于市町村的稅收有市町村居民所得稅、固定資產(chǎn)稅、公共設(shè)施稅等。在政府收支不平衡或建設(shè)所需時(shí)經(jīng)地方議會(huì)批準(zhǔn)可開征法定外普通稅。

實(shí)行稅收分成共享。德國地方政府的稅收來源主要為聯(lián)邦政府和州政府的稅收共享，稅收管理權(quán)限受到上級(jí)政府的嚴(yán)格控制。德國地方政府的稅收收入約占地方財(cái)政收入的35%，地方稅種主要包括土地稅、工商業(yè)稅，分享聯(lián)邦政府15%的所得稅和部分增值稅。近年來，地方工商業(yè)稅所占比重下降，稅收收入更多的來自聯(lián)邦政府的稅收分享。

2.轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付制度是發(fā)達(dá)國家財(cái)政體制的重要組成部分，影響著一國財(cái)政體制的公平性和運(yùn)行效率，是完善政府間責(zé)任劃分和收支分配的重要內(nèi)容。如德國制定了《財(cái)政平衡法》，在分稅制方法基礎(chǔ)上，規(guī)定了各級(jí)政府的財(cái)政應(yīng)采取縱向平衡和橫向平衡兩種方法對財(cái)政收入進(jìn)行再次分配，包括聯(lián)邦對州和各州之間兩個(gè)方面。受地方收入和所擔(dān)負(fù)的公共支出不同，各國地方政府轉(zhuǎn)移支付收入占總收入的比例不同，如美國30%，加拿大40%，英國能夠達(dá)到50%。在補(bǔ)助條件上，分為無限制性條件的一般補(bǔ)助和有限制條件的特殊目的補(bǔ)助，如指定用于教育、城市發(fā)展、交通等。在支付形式上有專項(xiàng)撥款，一般性補(bǔ)助、稅收返還等。

3.其他非稅收入。包括政府經(jīng)營的各種公共事業(yè)收入和財(cái)產(chǎn)收入、管理費(fèi)及罰沒收入等。主要是那些自愿使用地方政府提供的公共物品而受益的公眾所支付的費(fèi)用，供電費(fèi)、水費(fèi)、下水道使用費(fèi)、道路橋梁收費(fèi)、公園門票、運(yùn)動(dòng)設(shè)施使用費(fèi)等。如，1965年加拿大的使用費(fèi)收入僅占地方政府收入的6.5%，至2000年增長到21.3%.。另外各國地方政府也通過向銀行借貸或發(fā)行地方債券來平衡財(cái)政收支。

二、國外地方財(cái)政支出的重要特點(diǎn)

1.以公共服務(wù)支出為主。國外地方政府的支出范圍與結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了財(cái)政資金偏重于向公共福利和教育等方面的投入。如法國的地方社會(huì)公共支出占全部財(cái)政支出的75%左右，包括住房和社區(qū)服務(wù)、教育、文化、社會(huì)治安等，而經(jīng)濟(jì)活動(dòng)支出和一般公務(wù)支出較少，分別占全部地方財(cái)政支出的15%左右。美國地方政府的支出范圍主要包括道路和交通、公共事業(yè)、治安、消防、教育、家庭和社區(qū)服務(wù)，一般行政經(jīng)費(fèi)等，加拿大地方政府的教育支出占比大，為40%，其次是交通和地方服務(wù)支出。

2.地方財(cái)政支出以地方政府的事權(quán)進(jìn)行明確。通過發(fā)達(dá)國家財(cái)政支付機(jī)制來看，具有收入再分配性質(zhì)或需要全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品和服務(wù)由中央財(cái)政支付，如社會(huì)保障、醫(yī)療與健康、公共福利等，地方政府的行政管理和道路、橋梁等區(qū)域公共產(chǎn)品和服務(wù)，則由較低層次的政府提供。如美國財(cái)政實(shí)行聯(lián)邦財(cái)政、州財(cái)政和地方財(cái)政三級(jí)管理體制。在事權(quán)劃分方面各級(jí)政府相對獨(dú)立地行使職權(quán)，與國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系重大的事務(wù)集中在聯(lián)邦政府，而區(qū)域性和地方性極強(qiáng)的事務(wù)則主要由州和地方政府承擔(dān)。在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，按照支出與政府職責(zé)的關(guān)系進(jìn)行支出分配，美國聯(lián)邦政府的財(cái)政支出由國防開支、人力資源經(jīng)費(fèi)、物力資源開支、凈利息和其他支出等組成；州政府的財(cái)政支出包括公路建設(shè)、基礎(chǔ)教育、公共福利項(xiàng)目、醫(yī)療和保健開支、收入保險(xiǎn)、警察、消防、煤氣及水電供應(yīng)等；地方政府的支出范圍主要包括道路和交通、公共事業(yè)、治安、消防、教育、家庭和社區(qū)服務(wù)等。對存在交叉的支出項(xiàng)目，則由各級(jí)政府按比例承擔(dān)。

三、幾點(diǎn)啟示

1.以職能定收支，改變地方政府職能。通過發(fā)達(dá)國家地方政府財(cái)政收入構(gòu)成來看，政府的職能決定支出，支出的范圍決定了收入的來源。地方政府要履行公共服務(wù)職能，受益范圍只局限于特定地區(qū)的由地方收入來支出，而所提供的具有外部性的準(zhǔn)公共物品則由中央轉(zhuǎn)移來支持。從國內(nèi)情況看，地方政府在履行公共服務(wù)職能的同時(shí)也在主導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)行大規(guī)模投資。因此要解決土地財(cái)政問題，必須突出公共服務(wù)職能，徹底扭轉(zhuǎn)地方政府“賣地”、“舉債謀發(fā)展”的思路。

2.建立合理的財(cái)政來源配比、選擇合適的稅收體系。完全依賴由上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的地方政府獨(dú)立性很低，但地方財(cái)政完全由地方稅收構(gòu)成也會(huì)產(chǎn)生許多問題，會(huì)造成不同地區(qū)之間無法協(xié)調(diào)，形成不同的地方利益。因此，建立合理的財(cái)政來源配比、選擇合適的稅收體系是保障地方財(cái)政順利平衡運(yùn)行的關(guān)鍵。中央政府除在事權(quán)職責(zé)劃分上做好對地方的轉(zhuǎn)移支付，也要在橫向上做好各地區(qū)之間的財(cái)政收入調(diào)節(jié)，保證各地區(qū)財(cái)政收入大致平衡。

3.以財(cái)產(chǎn)稅方式增加地方政府收入。財(cái)產(chǎn)稅的征稅對象相對流動(dòng)性不強(qiáng)，有很強(qiáng)的區(qū)域指示性，對地方政府來說具有穩(wěn)定的稅基稅源和可操作性，有利于保持地方財(cái)政的穩(wěn)定性和持久性。雖然財(cái)產(chǎn)稅收入占全部稅收收入的比重相對較低，但在地方財(cái)政收入中卻占比較大，已成為許多國家地方政府主力稅源，對規(guī)范財(cái)政收入體制，擺脫對土地財(cái)政的依賴，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型能夠起到重要的推動(dòng)作用。

參考文獻(xiàn)：

1.陳玲.交易成本與貨幣制度的演變[j].福建論壇（經(jīng)濟(jì)社會(huì)版），1997（7）

2.王玉峰，劉利江.論貨幣的本質(zhì)是信用——從貨幣演變史中抽象貨幣的本質(zhì)和演變規(guī)律[j].貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2003（6）

（作者單位：中國人民銀行河南省新野縣支行 河南新野 473500）

（責(zé)編：鄭釗）