用好互聯網 提高政府善治能力

一、互聯網已成為公眾參與的重要平臺

公眾參與有許多途徑，互聯網是一個重要平臺。截至2012年6月底，全國網民數量達到了5.38億。而微博客的用戶，在一年多的時間里就突破了3億。特別是近年來社交網絡的興盛，不但改變了信息傳播和社會輿論格局，也極大地改變了黨的執政環境，為公眾參與提供了很好的渠道。

1.互聯網形成了有效的公共話題討論空間。借助互聯網獨特的傳播特性，公眾的表達意識空前高漲。“人人都有麥克風、人人都有攝像頭”，億萬網民的“拍磚”、“灌水”、“吐槽”，形成了一個多元的意見市場。如果網民可以稱為一個群體，那么今天這個群體正在作為一支相對獨立而且有參與性的力量出現在中國的互聯網上，以聚集性“圍觀”、參與性表達，力求把信息移動到最能產生影響的地方，促使政府關注、垂詢與回應。在一定程度上，互聯網重構了公共領域。盡管網民的意見具有強烈的個人色彩，但在重大事件、重要輿情方面，討論很容易集中。近年來，在政府公共政策的制定、實施及公共事務的處理中，特別是涉及社會民生的公共領域，都有公民參與的身影。比如，對于醫療、教育、住房、交通、公共安全、環境保護、收入分配等公共事務，網民都在網上廣泛表達了意見，并且借助一些具體事件，對政府施政予以影響。例如，引起大眾持續討論的郭美美事件，就引發了人們對慈善捐贈制度公開透明的強烈要求；在廈門PX事件、廣州番禺垃圾焚燒風波、寧波PX石化項目等事件中，網民意見都對政府的公共治理形成了強大壓力，最終影響了事件的走向。

2.互聯網體現了社會利益的多元性。中國社會的變革帶來了群眾利益的多元化，人民分化成不同的利益階層。這些不同利益階層的意見和訴求在互聯網上得到表達和釋放。互聯網可能曾經制造了大眾自娛自樂的狂歡，但“社會對理性與自由的訴求升溫，網絡上的意見市場已在悄然轉變，專業透徹的分析、理性的公民行動開始取代尖刻的批評調侃，為越來越多的參與者效仿”（引自《新媒體藍皮書：中國新媒體發展報告No.3（2012）》，下同）。部分公眾在互聯網上的權利表達形式有時比較激烈，一方面是出于吸引注意力、提高訴求目的達到可能性的動機；另一方面，這恰恰說明公眾對于維護自身權利的強烈期許。政府要為最廣大人民群眾的根本利益服務，但少數群眾甚至個別群眾的合法利益也要得到尊重和依法保護。隨著權利意識的普遍增強，要求少數人的利益服從多數人的利益的簡單做法，已經行不通了。引導公眾參與的一個重要內容，就是要與利益關系最密切的少數甚至個別利益主體進行對話、協商，在充分溝通的基礎上依法解決。

3.互聯網是公眾參與最直接最便捷的渠道。在互聯網普及前，政府部門之間的信息是分割的，群眾參與的渠道是有限的，隨著政府門戶網站的完善、政務微博的興起，為公眾參與行政過程提供更多的便捷，提升政府信息公開服務，也成為網絡信息社會政府加強自身信息化建設的內在要求。同時，在論壇、博客、微博客的互動環節，公眾的主動參與意識也得到增強，“在社交媒體的推動下，個人對公共事務的信息創造與消費，合成了空前強大的‘微力量’，擺脫了當前代價相對過高的現實公共參與，而可以便捷地擁有強大的信息傳播力、活動號召力、政治運作力”。當一個公共話題在網上被自由、熱烈討論之時，網民主動設置議程、引導公共話題走向已成為可能。由此，互聯網為公眾參與社會公共事務、保障公民權利提供了廣闊平臺，在一定程度上成為公眾參與的一個模式。

二、互聯網是政府善治的工具

有序引導互聯網上日益自覺的公眾參與，既是政府善治的必然選擇，也是對政府善治的巨大挑戰。

1.充分發揮互聯網對政府善治的作用，實現政府與公民對社會公共生活的共同管理，就必須從“尋求社會共識的最大公約數”的理念來看待互聯網上的公眾參與。由于經濟體制、社會結構、利益格局的調整變革，人們的價值觀念呈現多元、多樣、多變的復雜局面。同時，互聯網的出現在一定程度上消解了傳統媒體的中心權威，改變了權力向權威轉化的社會基礎和方式。在公共事務討論中，互聯網會形成多元的“意見市場”，黨委政府的聲音也是多元意見博弈的一元。比如，在輿論事件中，互聯網上呈現出政府、意見領袖、“親歷者”、“見證者”甚至“經驗者”等多個“權威”并駕齊驅、多方爭奪公眾信任的局面，政府治理行為、方式及其面對公眾的議程設置主導權面臨前所未有的挑戰。因此，在互聯網時代，無法簡單地在全社會層面“統一思想”，而是要經歷公共討論的充分涌動，通過主動回應和引導，在多元中立主導、多樣中謀共識。

2.學會與公眾的權利表達打交道也是建設服務型政府的必然要求。建設現代服務型政府，首先是在職能上向提供公共服務、維護社會公平正義轉變，其根本即是維護公眾的權利。其次，同樣重要的是，在決策和實施上要提高善治意識，改變閉門造車、發號施令、強制執行的“家長式”作風。當代政治學理論有一種觀點認為，人們如果得不到參與制定規則過程的機會，將會缺乏對規則的認同感，從而缺乏遵守的自覺和意愿。因而，科學決策應提倡“協商性民主”，即集體決定應該由那些認同理性和公正價值觀的參與者通過協商對話而作出。在決策過程中，黨委政府態度是否坦誠，釋放的信息是否充分，采用的溝通方式是否有效，往往起到關鍵作用。例如，一些地方政府部門自認為決策符合情理，但網上一片罵聲。形成這種局面的一個重要原因，就是政府部門沒有耐心解疑釋惑，沒有想到自己也必須到網上爭取民意。

3.一系列探索實踐表明，重視互聯網的公眾參與能促進政府善治，提高執政能力。近些年，從中央到地方，各級黨委政府都十分重視發揮互聯網的積極作用，通過一系列的實踐，探索提高公眾參與、促進政府善治的新路徑。2008年國務院簽發政府信息公開條例，2009年以來，中央部委和地方政府相繼推行政務公開和新聞發布制度，推動各級黨委政府開辦政務微博，建立網絡快速反應機制，加強黨和政府與群眾的溝通，維護廣大人民群眾的知情權。越來越多的地方黨委政府通過互聯網廣開言路，聽取意見、了解訴求，在擴大公民有序政治參與的同時不斷提高執政能力。如廣東省率先大規模開展網絡問政，并且逐步規范化、制度化，對于提高執政水平、提升社會治理能力、凝聚社會共識、化解社會矛盾都起到了極大的促進作用。深圳市近年來相繼推出了面向市民投訴的“直通車”，搭建政府領導與市民溝通的“民心橋”，建設與社區居民互動的基層社區網站，開通政務微博，初步形成了以政府答政對接公眾問政的格局。其他不少省市也進行了探索創新，取得了很好的社會效果。

三、切實運用互聯網促進政府善治

1.以傾聽民意來推進科學決策。黨委政府放低身段、放下架子，問計于民、問需于民，并不意味著降低了權威。恰恰相反，與群眾的互動越充分，群眾的正確意見越是得到尊重和吸收，黨委政府的權威就越能得到彰顯，政令也就越暢通。在舉辦大運會過程中，深圳通過“怎樣辦大運會”的網絡問政，前后有近10萬人次參與，使黨委政府決策與市民的民意取得一致，為大運會實現“不一樣的精彩”奠定了民意基礎。這是把以政府為主的社會管理行為，轉化為全社會共同參與的共治行為的有益嘗試。

互聯網是傾聽民意的重要平臺，但網上民意既是隨處可見的，也是散落無章的，并非每一話題都能引起足夠多的參與者的共鳴，并非每一提出者都有能力讓它具有足夠的說服力。因此，要把這項工作落到實處，出臺更加常態化、規范化，更加公開、透明的可操作性措施，去尋找民意、發現民意。這些制度包括：一是黨委、人大、政府主動利用互聯網征求群眾意見的制度。人大、政府出臺的法律法規、政府出臺的公共政策，以及與民生關系密切的活動，均應通過互聯網征求意見。二是輿情研判制度，不僅要及時發現，還要進行科學分析、準確研判。三是反饋制度，對于公眾的意見，要將處理結果予以反饋，暫時無法辦理的，也要耐心說明。

2.以主動回應來建立互信。充分遵循傳播規律、主動及時回應公眾關切和疑問，強化說服力、弱化強制力，是政府重塑權威、掌握主動權的新的選擇。近年來，深圳建立了“網絡輿情應對能力排行榜”，從響應速度、信息發布、政府行為、網絡引導、應對成效等方面建立量化指標，鼓勵主動回應的政府部門，對回應不及時或亂回應的部門發出紅色警告，逐步完善問責制，取得了良好的效果。各部門、各單位在輿論事件中回應的速度逐步加快，回應的態度持續改善，回應的方式不斷改進，黨和政府的公信力得到企穩和提升，市民的公民意識在增強，城市發展的社會理性在增強，政府行政與社會的互動在改進。這種官民之間的良好互動，正是從公眾參與走向政府善治的重要步驟。

開明的政府成就理性的網民。部分人對公權力的不信任，源于以往對一些政府不當行為的經歷或聽聞。微博客等興起以后，信息的流動更加以“用戶”為中心；凝聚社會共識，也就更加有賴于黨委政府與“用戶”的“對話”。從具體事件看，“微博打拐”、“三元免費午餐”等一系列由網絡發起、政府介入的公共行政經典案例表明，只要黨和政府與公眾形成良性互動，互聯網的公眾參與將迸發出強大的社會和政治“正能量”。在這方面，應當強化督辦和問責制度。對于網上的意見建議，乃至批評和舉報，都要分送督辦，視情況予以回應和處理。對于不回應、亂回應的行為應予以問責，用制度提升意識，用制度改變慣性，杜絕主觀隨意性。

3.以維護群眾的權利來樹立政府的權威。正面回應群眾呼聲，想群眾所想，急群眾所急，把群眾的權利落實了、做細了，才是政府取得民心、彰顯權威的關鍵。近年來，各地各部門都高度重視網上輿情，但要注意重搜集輕回應的傾向。最好的回應，是黨委政府的實際行動。網上回應不僅僅是語言技巧問題，不僅僅是姿態問題，而是有錯必糾、付諸行動。因此，輿情處置應有一整套政府的支持系統，以政府的實際行動解決問題、改進工作，真正處置好輿情。通過在社會普遍關注的熱點、焦點問題上與公眾充分互動，才能形成共建、共享、共治的社會治理新機制。

4.以依法管理保障公眾參與的有序開展。作為公眾參與的平臺，互聯網并非沒有缺陷。網上社會結構成分存在局限，“網民”并不能代表“人民”；網絡意見呈現螺旋式發展的特征，容易產生群體極化現象，放大社會情緒；各種利益力量博弈容易掩蓋真實意見，“網絡水軍”、“網絡公關”仍難杜絕；輿論監督、網絡反腐和惡意誹謗有時難以區分，甚至惡性謠言時有出現。更好地發揮互聯網的積極作用，需要進一步完善法規，依法公開管理互聯網，比如對于惡性謠言，應該對造謠者繩之以法；對于惡意誹謗、侵犯個人隱私，司法部門要積極介入，幫助受害者解決取證難等問題。立法規范管理互聯網，就是為了確保政府和公民都在法律框架范圍內活動。一個尊重公序良俗的互聯網，更能涵養正能量；一個健康有序的互聯網，更能彰顯公眾參與。2012年12月，全國人大常委會審議了加強網絡信息保護的決定草案，這無疑將對有序引導互聯網上的公眾參與起到積極的作用。

（作者：中共深圳市委常委、宣傳部長）

責任編輯：王農媛