試論準公共產品的管理與軟法的應用

摘 要：準公共產品是一種有益于某個社會群體的集體利益的產品或勞務，對其有效的管理體現了一個社會的文明水平。文章以準公共產品的管理為視角，以分析其特性為出發點，提出利用軟法，最大限度地發揮準公共產品的社會價值，促進社會的發展。

關鍵詞：準公共產品 管理 軟法

中圖分類號：C912.68

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）01-055-02

2011年8月29日，某校網站的首頁上的通知公告欄里一則“關于投放百姓緣自助自行車”的公告引起了不少同學的關注，公告指出學校為倡導綠色交通、宣傳節能環保，改善校區的教學、學習和生活和環境。然而其效果卻出乎意料，投放不到三天，就出現了很多令人費解的現象。在校園里，隨處可見遭到損壞的自行車，很多車沒有了腳踏板、車座和車龍頭，車胎和鏈條破損的更常見。時至今日，校園里能供師生使用的自助自行車已經屈指可數。人們不禁要問，一項本該值得稱贊的項目，為什么會遭此厄運。產品本身的問題當然是一方面的原因，然而人為的破壞也是一個不容忽視的因素。現實生活中，很多關系到公眾的共同利益的產品都遭遇了同樣的命運，最為突出的就是公共綠地和公園里的公共設施。本文將從準公共產品的角度進行分析，論述產生這一社會問題的原因，并試圖從軟法的角度探討解決問題的路徑。

一、公共產品與準公共產品

公共產品最早嚴格定義的是美國經濟學家保羅·A.薩繆爾森（Paul A. Samuelson）。他在《經濟學與統計學評論》1954年11月上發表的《公共支出的純理論》中指出，純粹的公共產品或勞務是指這樣的產品或勞務，即每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該產品或勞務消費的減少。典型的公共產品有國防、立法、司法、行政管理和環境保護等。我國學者，云南大學的崔運武教授在其《公共事業管理概論》一書中認為，公共產品與私人產品相對的稱謂，它是指用于滿足社會公眾消費需要的物品或勞務。由此可見對于公共產品的界定大都是從其受益群體方面來定義，公共產品的受益群體是不特定的多數人。從經濟學角度而言，公共產品具有兩個特性，非排他性和非競爭性。

非排他性是指人們在消費公共產品時不能排除他人的消費，是相對于私人產品的排他性而言。當你擁有某個物品如汽車、手機等物品時，別人未經你的允許不能占有和使用，即使遺失別人也有返還的義務，這就是私人物品的排他性的體現。而公共物品則與之相反，如在公園，即使你先進入公園在公園里散步，也不能排除他人在公園散步的權利。

非競爭性是指公共產品在消費上的非競爭性，簡單來說，消費者數目的增多并不導致成本的相應增加。具體而言公共產品的消費中，每個消費者的消費都不影響其他消費者的消費數量和質量，不存在消費者為獲得公共服務需要支付費用來排除他人使用。

完全符合上述兩個標準的產品稱之為純公共產品，對于只是符合其中之一，另一方面表現得不完全的，我們稱之為準公共產品。在現實生活中，純公共產品的提供和管理一般都是由國家壟斷，如國防、立法、司法，這類公共產品的管理有強制性規范作為依據，并且有長期的經驗積累，已經形成了較為有效的管理方式。但是和人們日常生活休戚相關的一些準公共產品，絕大部是由政府或社會組織提供，并由接受的對象進行管理。

上述案例中的公共自行車，其非競爭性表現得比較完全，即一定范圍內產品的數量不會隨著使用者數量的增加而增加，但其在非排他性上表現得不是很充分，當群體中的某一個人使用自行車時，他人沒法使用，但是又不像私人物品那樣的有極度的排他性，因此其是典型的準公共產品。案例中出現的弊端也暴露出，我國對準公共產品的管理還不成熟，存在管理主體和監督主體的缺位、對破壞行為缺乏有效的懲罰等諸多問題，使準公共產品成為折射社會問題的一面鏡子，即其本身是以好的目的出現，卻揭露平時隱藏在社會管理中的諸多弊病。

二、準公共產品管理的法社會學思考

準公共產品本是對人們有利的，但卻遭到人們無情的破壞，這樣一個令人痛心的結果到底是如何造成的呢？目前準公共產品的管理模式存在三個方面的缺陷。

1.準公共產品管理主體不作為現象普遍存在。對利益的追求是亙古不變的規律，沒有利益的推動，無論是自然人還是組織都會表現其劣根性。自然人以懶惰表現這種劣根性，而組織則是通過不作為表現出來。準公共產品的非競爭性和非排他性（即使不完全）決定了其另一個特點——非營利性。這就是說管理者并不能靠準公共產品獲得經濟利益，也不能獲得直接的非經濟利益，管理的好壞跟他們并無直接的利害關系，導致了許多準公共產品的管理人抱著多一事不如少一事的態度。不作為有以下兩層含義，一是監管的不作為，準公共產品的管理缺乏正式的規章制度。“無規矩則不成方圓”，現實生活準公共產品的管理中大多是靠管理人的自律性。例如上述案例中的校園公共自行車，在接受捐贈之前并沒有出臺相應的管理的規章制度，只是有一些倡導性的要求，如“自助自行車不能騎出校園”。準公共產品的管理的呈現出很大的隨意性，想管就管，不想管就置之不理，直接導致其處于無人監管的狀態；二是維護的不作為，準公共產品壞了沒人修理、遺失也無人關心。管理主體這種無責任式的管理導致的直接后果就是準公共產品的數量越來越少、質量越來越差，最終不但會失去其為公眾服務的目的，而且還會使公眾對其產生厭惡感。

2.從眾心理導致公共產品的破壞現象突出。從眾心理即指個人受到外界人群行為的影響，而在自己的知覺、判斷、認識上表現出符合于公眾輿論或多數人的行為方式。這種示范效應很明顯，只要發現有一個隨意破壞準公共產品的行為，總是不乏有人爭相效仿，這樣就導致準公共產品的破壞現象嚴重。文章開頭的案例中就有所表現，我們可以隨處在校園里發現停在路上的自行車，其中絕大部分是損壞的，這就使得受損的自行車得不到及時的修理和維護。其他準公共產品也不乏遭受同樣的命運，公園里的公共設施上的涂鴉、風景名勝區設施上“×××到此一游”的題字等不文明現象同樣折射出了這個問題。導致這種壞的“從眾”現象得不到有效制止的還是缺乏一個切實可行的規章制度，使得社會公眾的不文明行為得不到任何否定性的評價或懲戒。

3.公眾對準公共產品運行監督無力。對準公共產品的監督更多的是來自公眾，這種監督通常是無力的。一方面，對準公共產品運行情況的監督更多是靠輿論監督，即通過譴責對他人的心理造成壓力，由于準公共產品的非競爭性和非排他性，對其的損壞通常不會給社會公眾造成直接的利益損失，因此人們對破壞者的譴責通常也不會積極主動，通常表現的是漠不關心；另一方面，公眾的監督缺乏合法性依據，沒有相應的規章制度規定公眾的監督方式，有時候對于施害者的反駁無可奈何，反而使其氣焰更加囂張。

綜上所述，準公共產品的管理之所以陷入困境，還是缺乏一個規定管理人職責和權限的規則，缺乏一個對施害者給予相應懲罰的規則，缺乏一個賦予監督主體監督方式和監督權利的規則。

三、準公共產品管理的應對策略

目前我國針對這類準公共產品的管理也有成功的案例，如杭州市借鑒法國巴黎的公共自行車系統建設的公共自行車項目。

通過了解，筆者認為是最重要的經驗是出臺了相應的管理規則。目前杭州市在規范公共自行車管理和運行方面的規范主要有《杭州“公交信譽乘客”服務公約》、《杭州公共自行車安全騎行要則》、《杭州公共自行車租用服務公約》、《杭州公共自行車損壞、遺失賠償標準》等規則，這些公約或要則都是由杭州市公共交通集團有限公司在征求市民意見的基礎上制定和頒行，這些規則對管理者的權力和使用者的權利都有相應的規定，同時帶有一定的懲罰性措施。如《杭州“公交信譽乘客”服務公約》中的第七條和第十四條的規定就帶有一定的懲罰性，《杭州公共自行車損壞、遺失賠償標準》中規定就是對各項損壞的賠償標準，基本上都是懲罰性的規定。這些公約性質的規則都得到了很好的遵守，是公共自行車項目運行的制度保障。

以上案例很好的證明并不是所有的規則都需要國家制定統一的法律，正如埃德加·博登海默在其《法理學：法律哲學與法律方法》一書中所說的那樣：“即使一個擁有大量立法權力的現代國家，也不能制定出有關每一件事和每一個人的法律，而這些領域必須能夠通過行使私性的立法權力予以填補”。這樣一些填補性質的規則我們稱之為“軟法”。

軟法是20世紀70年代末、80年代初之后在西方法學界出現的概念，90年代后在西方國際法的許多著作中和論文中被頻繁提及。軟法是由一定的人類共同體為了實現共同意志而制定或認可的以保護力為主強制力為輔、主要依靠自律或者社會影響力等內在約束力的方式對人們的行為產生實際效果的一系列行為規則。這種概念的界定為“硬法”和“軟法”找到了契合點——共同意志，法是社會共同體共同意志的外在表現，“軟法”也是某個社會群體共同意志的表現，解決了“軟法”的正當性問題。從上述定義中可以提煉出“軟法”較之“硬法”有如下兩個方面的特征：

1.軟法的制定主體多元化。相對于“硬法”更多的體現或反映國家意志而言，軟法并不局限于國家意志，而更側重于反映社會自治共同體的利益訴求。因此軟法的制定主體不僅包括國際組織、國家，更包括區域性組織、人民團體、社會組織等，各主體根據自身所處的社會環境和面臨的實際問題因地制宜，制定相應的規則，可以解決統一立法“水土不服”的弊病。

2.軟法的內容一般不具有強制性。軟法的制定主體一般不是國家，因此也不依靠國家強制力保障實施，它依靠的是共同體的自律性、公共輿論或資格的否認等柔性規范。但軟法不具有國家強制力并不等于其沒有約束力，軟法一經形成，相應共同體成員必須遵守。如果違反，他會遭到輿論的譴責，紀律的制裁，甚至被共同體開除，不得不被迫離開相應共同體。人是社會性的動物，一旦否認其作為共同體成員的資格，任何人都將寸步難行，軟法的這種責任方式，更加有利于準公共產品的管理。

綜上所述，軟法對確定準公共產品管理主體的職責和規范使用者的行為有其合理性，在社會管理實踐中具有可行性，不失為一種準公共產品管理的有效途徑。

四、結語

社會的運行離不開規則，法律是眾多規則中的一種，社會生活的紛繁復雜決定了法律并不能面面俱到。“軟法”是對法律這一缺陷的彌補，在法律缺位的領域，我們可以通過“軟法”規則來調整。我國對準公共產品的管理正是處在法律缺位的領域，我們可以嘗試讓各利益共同體充分發揮自己的智慧，制定相應的“軟法”規則來調整，這樣不僅能提高準公共產品的管理水平，使公眾的共同利益得到保障，也能使公眾充分參與規則的制定并遵守自己參與制定的規則，培養公眾遵守規則的習慣，推動法治建設的步伐。

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（責編：國政）