關于城中村改造的思考與對策

摘 要：城中村是城市化進程中必然產物，隨著城市建設的迅速推進，農民可耕作的土地被國家逐步征用，村莊被逐步包圍，而村民集聚而居的村莊仍然存在，遺留的土地、生活方式及管理制度等仍保留傳統農村特征。為加快城市新區建設，拉大城市框架，提升城市品味，城中村改造勢在必行。文章以浙江省寧波市象山縣為例，對此進行了探討。

關鍵詞：城中村 改造 城市規劃 困難 對策

中圖分類號：F292

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）01-039-03

一、城中村基本情況

浙江省象山縣的丹東、丹西街道行政區域78個村莊，可劃分為三類：一是建成區內完全沒有農用地的“城中村”；二是城區毗鄰土地被收儲或留有部分農用地的“城邊村”；三是仍有大量農用地，已納入城市遠期規劃建設的“城郊村”。筆者為方便起見，將以上三類統稱為城中村，主要有以下幾個方面的問題。

1.村莊規劃落后，現代城市難以相容。城中村大多沒有規劃，住宅、商業、工業和農業生產等用房混雜。城市規劃控制后，除有些村民擅自建房外，很少有按城市規劃新建的房屋。村莊建筑密度大，風格單一，品位低，與象山縣現代生態旅游濱海城市要求不相協調，影響城市綜合景觀。2001年，象山縣城市總體規劃出臺后，初步統計有60%以上村莊都涉及城市道路和公建等設施拆遷。

2.村莊用地粗放，土地資源浪費嚴重。村民住宅都為低層（1～2層）房屋，90%為一戶一宅，10%一戶多宅，多數為本村村民，也有少數外地常住戶，合法建筑容積率在0.7左右。房屋布局不合理，村內空閑地多，多數無法利用或難利用。如黃家塔村128戶村民，已有村莊建設用地89.9畝，還有缺房戶40戶，需向村外擴展宅基用地20畝，按改造后安置用地62畝對比，該村將粗放多用地48畝，城區各村在不同程度上都有這種浪費現象。

3.違章建筑泛濫，外來人口集聚。由于城市多年規劃控制，村民建房得不到及時解決，加上外來人口劇增，有大量出租房需求市場，多數村民在自家庭院、自留地及承包地上違章搭建出租房和其它房屋，特別是“城邊村”更為突出。如上半河村70戶村民212人，就有1000余人外來人口租住，村內擠滿人，有的還在村外違章搭建違法占地7畝左右。出現廢品回收站、油污處理點、小販經營場所等，成為城鄉藏污納垢之所。盜竊窩贓、聚眾賭博，鬧事斗毆等社會丑惡現象時有發生，給社會治安問題造成很大壓力。

4.環境質量低下，基礎和社會服務設施落后。城中村集體經濟仍比較薄弱，村集體或政府對村基礎設施投入較少，大多村莊地勢低洼，臺風季節經常受淹，有的村莊淹水達1米左右，抗災能力低；村中供水、供電、電信、煤氣、排水等市政設施不完善，隨意拉線鋪管隨處可見，排污不暢，垃圾成堆，環境“臟、亂、差”；道路狹窄彎曲，消防通道嚴重受堵，存在著嚴重的消防安全隱患；村內生活服設施缺乏，多數村莊沒有規范的幼兒園、公共文化娛樂場所，沒有衛生服務站等服務設施，村民社會保障滯后。

5.村莊管理混亂，社會矛盾突出。城中村都保留農民集聚而居的農村生活方式和傳統的管理體制，又與城市緊密相連，容納于城市之中，形成城鄉并存的二元結構。普遍存在以下矛盾：（1）城市規劃控制同農民宅基用地建設需要之間的矛盾，出現大量違章建筑和土地違法交易。（2）村莊本位主義與服從城市規劃建設需要之間的矛盾，出現部分村民阻礙城市建設土地征用和道路等公共設施建設拆遷工作，借集體或其他團體名義要挾政府及建設單位獲取個人利益。（3）村民生活保障和城市建設提前儲備用地之間的矛盾，許多農民過早失去土地后，生活保障問題得不到落實，存在就業難、醫保額少、無養老保險等現象。同時政府低價征用和高價出讓土地造成農民心態失衡，對舊村改造要求獲得利益的期望值很高。（4）村基層組織權力之爭和村民內部派系斗爭等內部矛盾，隨著城市建設帶動周邊村莊經濟迅速增長，村基層組織權力之爭更加激烈，有些村班子缺位，組織渙散8bzCMXaAtfajbfpO8dvBEIabxZkkPORtlmTtKb2DZvY=。村民關系復雜，帶有情緒和派系之爭，少數不良分子開始蓄意破壞、搗亂，阻礙拆遷改造工作。

二、城中村改造面臨的主要困難

城中村改造是一項宏大的系統工程，涉及經濟社會發展等各個方面，其出現的問題是城市建設過程中必須解決的問題。主要困難有：

1.思想不統一，工作缺少合力。城中村改造涉及計劃、土地、規劃、建設、街道、財政等多個部門的職能，需各部門統一思想合力工作。象山縣城中村改造客觀上說，還沒有形成一種合力，各自為政，缺少銜接。由各部門共同討論制定的象政辦發[2004]110號《關于加快城區改造實施意見》文件，在具體實施中仍有部門指導思想認識不到位，對改造模式、程序和優惠政策等存有異議，卻又沒有及時根據各自職能提出調整方案，采取更好的辦法。出現改造主體、規劃選址、規劃條件、安置用地面積難確定，項目審批及程序操作不能按文件規定順利進行，各環節不配套，大小事務都要通過縣政府多次協調解決，有的還不能解決，制約改造進度。

2.政策配套滯后，程序難以操作。城中村拆遷改造以征用集體土地拆遷村民住宅為主，有關政策在全市內都不盡一致，不夠完善，表現為：（1）象山縣以村自主改造模式有別于寧波市內其他縣市以政府統一拆遷改造模式，政策上有很多不能類同，程序不一致，給我們項目報批帶來了困難。如村民余留安置用地就不能以村經濟組織為主體報批，余留安置用地不得按市場評估價補交出讓金轉讓等。在村民都能夠自愿接受改造的情況下，報批手續仍十分繁多，程序復雜，挫傷村民自主改造積極性。（2）寧波市里原有政策中有些主要條款，在象山縣試點改造實施中，難被農民接受。如調產安置政策，在250m2內按擁有合法房產等同面積為標準實行調產安置，該規定使經濟困難、房屋少的村民得不到公平的安置補償，執行政策受到抵觸，普遍要求安置與原有房產分離，每個村民都應平等享受農村宅基地政策，在250m2內平等享受安置房屋。（3）縣里改造配套政策不夠完善，城區改造配套政策已顯滯后，原有的實施細則和拆遷補償標準等規定，操作性不強，拆遷標準粗略又不靈活，使評估不能正確、公平地體現實際價值，試點改造工作中，進度已明顯受到影響。

3.規劃導向不夠明確，缺乏總體改造計劃。城區內村莊改造規劃目前還沒有一個明確的方案，也沒有將城中村改造納入區域性的開發規劃，改造缺少計劃性和前瞻性。村莊修編的規劃大都是在原村莊上進行適當調整，拓寬道路，擴展用地，仍保留原有小村莊和農村一戶一宅的居住特點，與現代城市集約用地、規范建筑的社區建設要求有很大差離。改造村莊缺少整體規劃的引導，哪些村莊需要整村拆遷改造，哪些村莊需要完善村莊規劃進行道路拆遷改造，哪些村莊需要合并選擇統一安置區進行異地改造，還沒有根據象山縣城市總體規劃功能布局、公建設施建設、城市建設計劃、村莊集體留用地規劃、土地利用規劃、房地產宏觀調控政策和經濟狀況等要求，出臺詳細的改造規劃和總體實施方案，改造帶有隨意性，政府缺乏主導作用。隨著城市進一步推進，城中村矛盾會更突出，改造時間更緊，難度更大。

4.政策優惠力度不夠，整村拆遷改造缺乏信心。象山縣與廣州、深圳等外地優惠政策比較力度不夠，整村拆遷改造按村莊現有建設用地（包括紅塊圖）實行等地調換，多數村民缺乏信心。主要原因：（1）改造集約下來的余留安置房用地，按土地市場評估價20%～25%補交給國家出讓金，財政增加了收入，村民只享受到很少部分利益，還不能達到村民最低要求。（2）道路等公建設施拆遷村民住房，政府把應該出資的補償費納入等地調換的安置用地內，由村莊自行處理，不給予資金補償，使村自主拆遷改造成本明顯增加，有些村莊最低利益不能保障，改造難以啟動。（3）近幾年國家房地產宏觀調控，房地產形勢并非像前些年火爆，市場運作競爭不激烈。

5.村集體經濟薄弱，改造工作技術力量不足。城中村改造工作面廣、政策性強，從政府職能和角色看，不宜包辦拆遷、開發建設、安置和房屋出售等一切事務。從村集體本身的職責、人員素質、技術力量及其本位利益等角度看，存在許多不足和不宜之處。所以，以村經濟合作社為主體，自主改造實踐中，雖有很多成功之處，但村里無法獨立操作，只有由政府把關，幫助操作，做好全面服務工作，才能完成。目前，縣公共建設管理中心，只有一個科室3至4人從事工作，存在力量不足，協調乏力，權責不對稱的情況，改造工作步履艱難。

三、城中村改造的對策建議

針對象山縣當前城市改造存在的實際問題，要推動城中村改造工作，必須按照國務院《關于控制城鎮房屋拆遷規模，嚴格拆遷管理的通知》精神，從社會和諧穩定發展的大局出發，堅持正確的輿論導向，做群眾耐心思想工作，充分發揮村民自主改造的積極性。制定統一改造政策，堅持統一標準、公開操作、依法拆遷，堅持等地調換、補償自給、讓利于民，堅持統一規劃、統一開發、統一管理三項基本原則。以群眾滿意為標準，認真擬定改造方案，切實為民謀利益，維護廣大群眾的合法利益。

1.正確認清形勢，認識改造重要意義。正確認清城中村改造形勢，是推進城中村改造的基礎，當前象山縣城中村改造面臨良好的機遇。城中村改造是一項政府和廣大群眾都能夠獲得“雙贏”的實事民心工程，對構筑和諧社會，發展象山縣經濟具有戰略性的意義。城中村改造有利于改變城市整體面貌，提升城市品位；有利于改善村民生活環境，提高村民生活質量；有利于合理利用集約用地，發揮土地效益，增加財政和農民收益；有利于城市公建道路等設施順利建設，拉大城市框架，加快推動新城區建設；有利于拉動全縣經濟增長，促進兩個文明建設和社會全面進步。

2.理順各項關系，加強組織領導。按《象山縣城市建設征用集體所有土地房屋拆遷實施細則》中規定，縣各級部門和街道，根據各自職責，協同做好城中村改造工作。（1）明確職責，理清主管部門和被管理單位之間的關系。城中村改造主要涉及集體土地的政策處理，縣國土資源管理局是象山縣征用集體土地房屋拆遷的主管部門，建議專門設立一個管理科室，及時出臺相關政策，對從事縣城中村改造的單位、拆遷人以及被拆遷人加強政策指導和業務管理，要求各部門積極配合，理順省、市審批操作程序，加快改造工作。（2）理清國家、集體、村民之間的關系，在村民自愿的基礎上積極開展改造工作。城中村改造要讓百姓真實了解實際得到的利益，真正享受到國家的優惠政策和集體利益。通過民主推選成立村級改造議事及工作小組，直接接觸村民，做到公開信息、公平補償、公正處事，使大多數村民支持改造，形成良好的改造氛圍。（3）理清城中村改造專設機構的職能關系，加強隊伍建設。縣公共建設管理中心是城中村改造專設機構，法律及法規上都沒有明確的行政職能，現有的工作職能只能依附于有關部門發揮作用，涉及集體土地的要依靠土地部門，涉及部分國有土地的要依靠建設部門。建議專設機構的應對口歸屬，配備專業人員，加強隊伍建設，必要時成立集體土地房屋拆遷公司，或者抽調土地、建設、規劃、計劃、街道等有關部門專職人員合署辦公，它對城中村改造成敗起著至關重要的作用。

3.統一規劃引導，確定改造實施計劃。城中村改造專項規劃和改造實施總體計劃，應是象山縣開展城中村改造的首要任務。科學的規劃是“龍頭”，它能夠杜絕新“城中村”的產生，防止城市改造重復建設，能夠合理消化土地存量，有效控制房地產年增量。一要遵循城市總體規劃和土地利用總體規劃，補充城中村改造規劃內容，完善總體規劃，及時調整土地利用規劃，保證安置用地落實。二要區別對待“城中村”、“城邊村”、“城郊村”三種不同類型村莊改造的詳細規劃和實施計劃。三要充分考慮縣對房地產市場宏觀調控政策，以及改造地塊土地政策和經濟上是否具備可行性，在計劃內分片安排，成熟一個改造一個。具體按以下方案進行：（1）規劃選址。按照就地、就近安置原則。“城中村”外遷安置的，在城東、城西規劃兩處安置用地，可通過“城邊村”整村拆遷改造統一解決安置用地；“城邊村”和公建設施涉及拆遷量大的“城郊村”，要求其進行整村拆遷改造，結合土地征用和村集體留用地進行就地安置，也可在本村或他村進行地級差價補償調整實行異地安置；“城郊村”原則上在村內空閑地上及村邊緣土地上安置，符合條件的小自然村按村莊拆擴并要求合并改造。（2）建設條件。以保證安置區幾十年規劃不落后，具有中檔及以上品位。以提高容積率，集約用地，提高土地效益為原則。規劃“城中村”、“城邊村”以多層為主，鼓勵建設小高層和高層建筑，嚴控低層一戶一宅建筑。城郊村以聯體房建設為主，鼓勵建造多層復式房。（3）安置面積。對完全失土的“城中村”外遷拆遷戶轉變集體土地為國有土地性質，由政府統一落實安置區，按國有土地拆遷政策規定實行調產安置或安排經濟適用房解決；對有足夠宅基地及有大量耕作土地的村莊，制定統一辦法和標準落實安置面積，確保村與村之間平衡。可以按村現有的建設用地加上村缺房戶及公建用地進行等地調換，確定凈土地安置面積，或者按農村宅基地管理辦法要求，按村常住總農戶數（包括依法可分戶的農戶）每戶250m2或以內安置房建筑面積，以安置建筑面積和容積率關系確定村安置用地面積；政府再對改造集約出來的建設用地，根據土地的實際價值，給予適當資金返還，加以調節。（4）實施計劃。改造規劃按分步實施、先易后難、先急后緩的原則實施，根據每年房地產需求量多少來控制改造量。為加快改造速度，縣房地產開發用地盡量要滿足城中村改造需要，保證每年整村改造1至2個村，落實外遷安置200至300戶。

4.明確改造模式，規范操作程序。按象山縣“政府主導、自主改造、市場動作”的城中村改造模式，靈活確定主體，做到合法程序，按規范操作，簡化各個環節。建議按以下規范程序操作：（1）村集體申請。以村民自愿改造為前提，以村支部、村委會支持開展具體工作為基礎，規定要有80%以上村民簽名同意，并由所在街道審核同意后，向縣公共建設管理中心提出申請。（2）縣政府確定改造項目。按縣城中村改造專項規劃和改造實施總體計劃要求，由縣公共建設管理辦公室報縣政府，組織有關部門論證，對條件成熟的村莊予以批復，防止一哄而上。（3）各部門各司其職，相互配合。先由規劃部門選址，劃定紅線，確定規劃條件（或詳細規劃），由土地部門確定安置用地面積。由縣公建中心及街道組織村基層組織和村民開展具體工作，討論確定村民安置和拆遷補償方案及其它配套問題，搞好市場評估。由計劃發改局立項及有關部門辦理招標所需的手續。由有資質單位制定改造項目招投標標書，由土地管理部門組織，在縣招投標中心進行公開招投標，招標內容包含改造代建項目和土地使用權出讓等內容，一次性綜合處理。（4）拆遷、建設、安置。村經濟合作社按程序領取房屋拆遷許可證，委托有資質的評估單位評估，與拆遷戶簽訂拆遷補償安置協議書，妥善處理好臨時過渡，然后實施房屋拆除、地塊的改造開發建設、權證登記和安置房分配工作。

5.抓緊完善政策，加快落實改造措施。城中村村改造政策主要是土地政策、舊房拆遷補償政策和優惠政策。（1）把余留安置用地中的政府收益納入村莊改造進行市場公開處理，以村經濟合作社為拆遷主體，整體報批用地，對余留安置用地按市場評估價補交出讓金，作抵價抵押轉讓給代建單位，允許進入市場。也可以把村莊改造成本及要求納入政府土地市場公開處理，即村民的回遷安置用地由村經濟合作社直接報批用地，余留安置用地納入土地儲備，把村莊改造成本及要求作為余留安置用地公開招、拍、掛的前置條件，直接出讓給開發商，政府依據市場地價按規定補交出讓金的標準收取出讓金，余額全部返還給改造村莊。村民回遷安置房統一按國有劃撥用地供地，余留安置用地按出讓用地供地。為了穩定社會和房地產市場調控管理，對村民回遷安置房屋在取得合法權證五年內規定不得轉讓。（2）城中村改造是否合理化主要是舊房拆遷安置補償政策，象山縣主要依據是象政辦發[2004]195號《象山縣城市建設征用集體所有土地房屋拆遷管理實施細則》和象價[2004]66號《關于城市建設征用集體所有土地房屋拆遷補償安置有關價格和費用的通知》文件。在試點工作中仍有許多規定有待調整完善，特別是安置辦法和舊房補償標準，應盡快出臺更具體、更符合實際、更便于操作的配套政策。（3）城中村改造是否人性化在于改造優惠政策，象山縣改造優惠政策優惠幅度仍有余地，可對地段差，公建設施占用多、村莊建設用地不足的整村改造村莊給予適當傾斜，在規定應交費率、建筑容積率上以及調整部分村集體留有用地等辦法，再給予優惠配套政策，調動改造積極性。

6.加強與社區結合，綜合解決各類配套問題。城中村改造完成舊房拆遷和安置工作后，必須與街道和民政部門聯系，解決配套問題，促使農村體制向城市體制的整體轉換，傳統農村居民向城市居民演變。（1）正確處理好集體經濟。在改造過程中對村余留少部分土地進行一次性處理，收儲或集體回收委托街道統一土地流轉和按約定協議處置；落實村集體留用地，按縣集體留用地政策處置和使用；全面進行清產核資，處理不良資產和債權債務，實行集體經濟股份制改革。（2）逐步撤村改社區。安置小區建成后，一切都按社區要求配套，處理好村民安置區的物業管理等問題，促使村委會向社區轉換。（3）完善社會保障體系。在農村現有的保障機制中，允許選擇與城市居民同等保障機制。處置集體經濟時，首先解決村民養老、醫療、就業等社會保障問題，確保村民無后顧之憂。

參考文獻：

趙紅平.關于城中村改造的思考.價值工程，2011（21）

（作者單位：浙江省象山縣公共建設管理中心 浙江象山 315700）

（責編：若佳）