我國農(nóng)地流失的現(xiàn)狀、成因與治理對策

摘 要：在城市化的進(jìn)程中，農(nóng)民的土地被大量征用，隨之產(chǎn)生的失地農(nóng)民問題日益成為一個令人關(guān)注的社會問題，這不但影響到農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展，也給整個社會帶來不和諧的因素。其原因就在于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)異化、征地法規(guī)缺陷、補償機制欠妥、利益分配不公、農(nóng)民耕地拋荒以及監(jiān)管執(zhí)法不嚴(yán)、問責(zé)不力等。為此，就必須改革土地制度，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)；建立合理的征地補償機制和利益分配標(biāo)準(zhǔn)；完善失地農(nóng)民的社會保障體系；多項措施并舉，保護失地農(nóng)民的合法權(quán)益；強化監(jiān)管，嚴(yán)格問責(zé)，確保國家土地政策落到實處。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地 流失 成因 對策

中圖分類號：F301.21

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）01-017-03

近年來，隨著我國城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，用地需求日益強烈，征地規(guī)模不斷擴大，失地農(nóng)民人數(shù)逐年增加，并迅速擴大為一個社會群體。更有甚者，由于種種原因，被征地農(nóng)民失地又失業(yè)，并由此引發(fā)一系列的社會問題。實踐表明，“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，而解決好農(nóng)民問題的關(guān)鍵就在于解決好農(nóng)民的土地問題。否則，不僅會加劇城鄉(xiāng)矛盾，影響我國的城市化進(jìn)程，甚至?xí)＜吧鐣髁x和諧社會建設(shè)。因此，認(rèn)真研究目前農(nóng)民失地的現(xiàn)狀及其原因，以便對癥下藥，從而找出有效的治理措施，對于保障農(nóng)民切身利益，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定、發(fā)展，進(jìn)而實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展等具有重大的現(xiàn)實意義。

一、我國農(nóng)地流失的現(xiàn)狀

1.農(nóng)地流失嚴(yán)重。土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)。然而，如上所述，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化步伐的加快，各種用地需求大量增加，失去土地的農(nóng)民數(shù)量越來越多。從1987—2001年全國非農(nóng)建設(shè)占用了2394.6萬畝耕地，至少有3500萬農(nóng)民因征地失去或減少了土地。{1}另據(jù)全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查資料，1996年全國耕地面積是19.5億畝，到2002年這個數(shù)字是18.89億畝。國土資源部通報，全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示，2003年全國耕地凈減少3806.1萬畝，耕地總面積已由2002年末的18.89億畝下降到2003年末的18.51億畝。人均耕地從1996年的1.6畝減少至2003年的1.47畝，只有國際人均耕地的1/3。1987年至2001年，依法審批征用的土地數(shù)和違法占用的土地數(shù)約為4074～4420萬畝。目前，全國失地農(nóng)民總數(shù)估計在4000萬左右，并且每年還要新增200多萬人。{2}由此可見，農(nóng)民失地形勢日益嚴(yán)峻。

2.農(nóng)地流失的主要形式。對于農(nóng)民來說，在失去土地的同時也失去了家庭收入，失去了其賴以生存的生活方式。當(dāng)前農(nóng)地流失的形式主要有以下三個方面：第一，掠奪性征地。利益集團主要包括各種類型的開發(fā)商和投資商，他們?yōu)榱俗约杭瘓F的利益，把土地作為自己發(fā)財?shù)慕輳剑c地方政府勾結(jié)，許多地方政府以公共利益的名義將農(nóng)民的土地低價征收，再以高于征收價幾十倍甚至幾百倍的價格把征收的土地使用權(quán)賣給開發(fā)商。這些土地被開發(fā)商用于房地產(chǎn)開發(fā)，餐飲和娛樂項目興建等（如目前全國有上百個高爾夫球場，其中只有少數(shù)幾個具有合法手續(xù)，大部分都是非法占地建成的），政府從中獲得巨大的差額收入，而給予農(nóng)民的補貼卻少的可憐。這種對農(nóng)民土地的強買強占無異于掠奪，而處于弱勢的農(nóng)民，正是在這種被掠奪的過程中失去了自己賴以生存的土地。第二，集體性失地。在工業(yè)化迅速發(fā)展的今天，農(nóng)村范圍縮小和農(nóng)業(yè)人口數(shù)量不斷減少是一種必然的趨勢——工業(yè)用地，城市擴建，修橋筑路，特別是退耕還林還草，更是我國西部地區(qū)實施的一項重要生態(tài)工程（從2000年實施退耕還林還草項目以來，全國20多個省市地區(qū)實現(xiàn)了大面積的退耕工作，目前僅內(nèi)蒙古地區(qū)退耕還林面積就達(dá)到800多萬畝，涉及上萬戶農(nóng)民），農(nóng)業(yè)用地被征用的現(xiàn)象越來越普遍，不少地方集體性失地成為常態(tài)。第三，自愿性失地。由于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本和收益之間并不是完全對等的，耕種土地所付出的勞動和物質(zhì)成本較高，而收入?yún)s甚少，遇上旱澇年份，收入甚至是負(fù)數(shù)，所以有些農(nóng)民并不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，主動離開農(nóng)村去城市打工，這就造成了大量土地長期撂荒。

3.農(nóng)民失地后的生存狀況。農(nóng)地大量流失所造成嚴(yán)重后果是多方面的。且不說對我國糧食安全所構(gòu)成的威脅，僅就失去土地的農(nóng)民而言，其生活沒有保障，逐漸成為“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份”的弱勢農(nóng)民群體，他們生活在城市的邊緣，在社會保障、子女受教育等方面又不能享受和城市居民同等的待遇，生產(chǎn)和生活都受到極大的影響。政府和開發(fā)商在征用土地之后，往往是一次性給予農(nóng)民一些資金補償，并沒有對失地農(nóng)民進(jìn)行合理的安置，失地農(nóng)民的社會保障工作也沒有落實到位，致使土地糾紛和農(nóng)村集體事件頻發(fā)。據(jù)國土資源部提供的數(shù)字表明，2002年上半年群眾反映征地糾紛、違法占地等問題的占信訪接待部門受理總量的73%，其中40%的上訪人訴說的是征地糾紛問題，其中又有87%反映的是征地補償安置問題。{3}從農(nóng)民自身來看，農(nóng)民出于眼前的利益，在拿到補償金后首先用于子女上學(xué)、婚嫁、建筑房屋等方面，這就形成了“坐吃山空”的局面，補償金用光以后，農(nóng)民的生活就難以維持，在生產(chǎn)也更加困難；由于農(nóng)民的勞動技能和文化素質(zhì)普遍偏低，失去土地的農(nóng)民市場競爭能力差，對市場的應(yīng)變能力不足，因此農(nóng)民再就業(yè)也比較困難，利益的驅(qū)使下用人單位也不愿意接受農(nóng)民為其勞動。農(nóng)民失去土地后，各個方面都面臨巨大的壓力和苦難，他們的處境是非常艱難的。

對于中國這樣一個農(nóng)業(yè)大國和人口大國來說，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民不但是我國經(jīng)濟和社會穩(wěn)定發(fā)展的重要因素，同時也是影響我國社會穩(wěn)定發(fā)展的巨大隱患，當(dāng)前，農(nóng)民土地的大量流失和由此而產(chǎn)生的失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為我國最重大的社會問題之一。因此，認(rèn)真分析和研究農(nóng)民失地的原因并找出相應(yīng)的解決措施，就顯得尤為迫切。

二、農(nóng)民失地的原因分析

眾所周知，我國人多地少，有限的耕地可以說是彌足珍貴。可現(xiàn)在，我國的耕地卻正以每年數(shù)以百萬計乃至千萬畝的速度在消失。資料顯示，從上世紀(jì)90年代至2010年，我國農(nóng)民失去土地近億畝。“民進(jìn)中央?yún)⒄h政部副部長聞連利透露：2020年我國失地農(nóng)民總數(shù)將超過1億。”{4}這一切不僅會影響到可持續(xù)發(fā)展，更會引發(fā)農(nóng)村動蕩等一系列社會問題。究其原因，筆者認(rèn)為主要有如下幾個方面：

1.現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)異化，導(dǎo)致農(nóng)地流失嚴(yán)重。法律規(guī)定：我國土地分為國家所有和集體所有兩種形式，農(nóng)村土地歸村民集體所有，即農(nóng)民人人有份，共同占有。然而，多年的實踐表明，這樣的集體所有制下，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)主體被異化了：地方政府往往擁有土地資源分配的絕對權(quán)力，并隨意處分農(nóng)地，從而成為事實上的農(nóng)地所有者；而農(nóng)民名曰“集體所有”，其實不過是土地的使用者而已，形成事實上的土地產(chǎn)權(quán)虛無化，這是農(nóng)民失地問題產(chǎn)生的根本原因。

2.征地法規(guī)不完善、土地自主權(quán)喪失和補償機制不合理是農(nóng)民失地失業(yè)的重要原因。我國憲法規(guī)定：為了公共利益的需要，國家可以按照有關(guān)規(guī)定對土地進(jìn)行征用。但是在現(xiàn)行的征地制度下，農(nóng)民喪失了應(yīng)有的權(quán)利，一方面，如上述，由于農(nóng)民土地自主權(quán)的喪失，土地賣與不賣農(nóng)民無權(quán)決定；特別是，法律又沒有明確規(guī)定哪些用地是屬于“公共利益”需要的范圍，基本上是政府掌握著農(nóng)民土地的決策權(quán)，這就給那些亂占農(nóng)民耕地，侵犯農(nóng)民權(quán)益者提供了可乘之機（從目前的征地用途來看，尤其是在一些大城市，被征農(nóng)地中，往往是工商業(yè)用地所占比重較大）。另一方面，現(xiàn)行的農(nóng)地征用補償機制，侵犯了農(nóng)民的土地補償權(quán)益。首先，《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，征用耕地的土地補償費用為該土地征用前3年農(nóng)業(yè)平均產(chǎn)值的6～10倍，安置補助費為該土地征用前3年農(nóng)業(yè)平均產(chǎn)值的4～6倍。需要指出的是，這個補償標(biāo)準(zhǔn)并沒有考慮到土地的增值部分，農(nóng)業(yè)用地被征用做商業(yè)用地，它的土地價格就會上漲，若完全按農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償，就等于忽略了土地的增值效應(yīng)，這是不公平的。其次，在土地征用和補償過程中，為了追求各自利益的最大化，不僅地方政府存在著嚴(yán)重的越權(quán)行為，其他各方更是肆意侵占農(nóng)民的收益。表現(xiàn)在，由于政府征地時的談判對象不是農(nóng)民個人而是村里的干部，所以，退一步說，農(nóng)民即使同意出賣自己的土地使用權(quán)，多數(shù)人也沒有與買家平等談判的籌碼與平臺。特別是，征地補償費用都是先發(fā)到村干部手中，再由村干部統(tǒng)一下發(fā)給村民。由于法律對補償費用的分配并沒有嚴(yán)格的規(guī)定，加之缺乏有效的監(jiān)督機制，具體操作中大量的補償費用被扣留、挪用、拖欠，最后真正發(fā)到農(nóng)民手中的補償款少得可憐，這也是形成失地失業(yè)農(nóng)民后顧之憂的重要原因之一。

3.監(jiān)管缺位和執(zhí)法不嚴(yán)是土地管理方面不可忽視的原因。在我國，土地管理部門往往是政府土地決策的執(zhí)行者。現(xiàn)實生活中，出于種種考慮，一些地方土地部門執(zhí)法不嚴(yán)，管理不到位，甚至敷衍了事，這就助長了亂占耕地的不正之風(fēng)；個別官員甚至把土地當(dāng)成自己的“生財之道”，通過暗箱操作，違法批地，甚至硬性調(diào)整政策違規(guī)出讓土地；尤其是一些地方政府，片面追求GDP，大搞形象工程，或以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為名，在現(xiàn)有耕地上進(jìn)行破壞性生產(chǎn)活動或建永久性建筑；或以農(nóng)村經(jīng)濟開發(fā)之名占用基本農(nóng)田進(jìn)行房地產(chǎn)投資，再加上缺乏有效的監(jiān)督，致使農(nóng)地流失現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。“在我國五六千家開發(fā)區(qū)中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的只有232家，占4.64%，經(jīng)省級政府部門批準(zhǔn)的有1019家，占20.38%。其余75%的開發(fā)區(qū)都是上有政策、下有對策，多頭批建，甚至亂批濫建。”{5}

4.征地利益分配嚴(yán)重不公是造成農(nóng)民失地后又失業(yè)的直接原因。農(nóng)地買賣、征用過程，實際上就是政府、利益集團、農(nóng)民三方為尋求各自利益最大化而博弈的過程。“土地財政”下，地方政府視土地為財政來源；少數(shù)政府官員，為政績和利益所惑，也把土地當(dāng)成生財之道；利益集團則想法設(shè)法誘使政府作出一些對己有利的征用政策從中獲取暴利。由此，瘋狂囤地和大量失地現(xiàn)象自然無法避免。在整個過程中而始終處于弱勢地位的農(nóng)民，面對強勢，雖有抗?fàn)帲K難扭轉(zhuǎn)大局；而失地又得不到應(yīng)有的補償，創(chuàng)業(yè)無資，最終走向失業(yè)。由于長期得不到解決，致使失地農(nóng)民問題愈演愈烈。

5.耕地拋荒的錯誤選擇是農(nóng)地資源浪費的主觀原因。當(dāng)前城市和農(nóng)村生活水平、教育水平和收入分配的差距，使大部分農(nóng)民希望自己的子女能夠到城里去學(xué)習(xí)、工作，只有老人和學(xué)齡前的兒童還留守在農(nóng)村。盡管農(nóng)村人口進(jìn)入城市在醫(yī)療和社會保障方面并不能和城里人享受同等的待遇，但是農(nóng)民進(jìn)城打工的熱情還是有增無減，有些人甚至想辦法在城里買上房，變成了形式上的“城里人”。盡管地方政府為避免土地拋荒也曾作過種種努力，但收效甚微，一些地方，大量土地常年撂荒，不僅造成有限資源的嚴(yán)重浪費，也更進(jìn)一步加劇了農(nóng)村現(xiàn)有耕地的流失。

三、解決農(nóng)地流失的對策建議

目前，土地矛盾成為社會關(guān)注的熱點問題之一，同時也是引發(fā)農(nóng)民上訪的重要原因。該問題已引起黨和政府的高度重視。為此，各地出臺了一系列政策、措施，如收取土地閑置費、調(diào)整使用、依法收回、鼓勵農(nóng)民就地務(wù)工等等，并取得了一定成效。筆者認(rèn)為，欲從根本上解決農(nóng)民失地問題，就必須實事求是，因地制宜，努力做好如下幾方面工作：

1.改革土地制度，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。目前，我國農(nóng)村土地制度改革的核心，應(yīng)是通過土地產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新，重構(gòu)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，切實保障農(nóng)民的土地權(quán)益。一是按照“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”{6}的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度要求，明確農(nóng)民的土地所有權(quán)主體地位。要強化農(nóng)民的土地自主權(quán)，賦予農(nóng)民清晰的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和土地自主經(jīng)營權(quán)，逐漸取消現(xiàn)階段產(chǎn)權(quán)不明確的農(nóng)村集體土地所有制度。二是在前者基礎(chǔ)上，逐步放寬政府對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控，引入市場機制，充分發(fā)揮市場在農(nóng)地資源配置中的積極作用，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)法治化、市場化。三是進(jìn)一步明確征地目的，嚴(yán)格區(qū)分“公益征地”與一般經(jīng)營性項目征地（后者只能通過市場亦即與農(nóng)民集體協(xié)商、談判取得土地使用權(quán)），以限制政府濫用權(quán)力侵犯農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)和隨意征用農(nóng)民的土地。

2.加強立法，健全土地管理法律制度。土地是農(nóng)民生存的根本，在耕地被征用為非農(nóng)用地的過程中，除了發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用，使農(nóng)民直接參與土地交易的買賣過程，切實保障農(nóng)民享有對土地的使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，還要加強立法，嚴(yán)格規(guī)范征地用途，對土地的征用進(jìn)行量化限制，避免土地資源的嚴(yán)重浪費。另一方面，要建立健全土地管理法律制度，制定完整且操作性強的規(guī)章制度，加強對政府征地的督查，嚴(yán)格限制土地供應(yīng)量，禁止任何單位和個人與村集體簽訂土地圈占協(xié)議，杜絕在土地買賣過程中出現(xiàn)征而不用、征而濫用、未征先用等現(xiàn)象。

3.建立合理的征地補償機制和利益分配標(biāo)準(zhǔn)。征地補償是農(nóng)民失去土地后重要的經(jīng)濟來源。該問題能否妥善解決，不僅關(guān)系到失地農(nóng)民的基本生活及其以后的醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等社會保障問題，甚至關(guān)系到其子孫后代的生活、上學(xué)乃至就業(yè)，更關(guān)系到農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定和新農(nóng)村建設(shè)的大局。為此，首先，堅持依法征地，嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)的規(guī)定征用農(nóng)民土地。其次，要提高農(nóng)地補償標(biāo)準(zhǔn)。即征用農(nóng)地不僅要考慮到土地的現(xiàn)有價值和未來可能獲得的增值價值，還要充分考慮經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長的實際，通過增加補償內(nèi)容來提高補償標(biāo)準(zhǔn)。再次，以用途定標(biāo)準(zhǔn)，按不同征地項目劃定不同的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，兼顧國家、征地主體和農(nóng)民三者的利益。對于純公益性項目的征地，應(yīng)該由國家統(tǒng)一撥付給農(nóng)民征地補償款，但補償標(biāo)準(zhǔn)要提高，保障農(nóng)民不因失地而降低生活質(zhì)量；對于道路和交通建設(shè)等項目的征地，應(yīng)該允許農(nóng)民長期享受土地增值后的收益；對于開發(fā)性項目的征地，則引入市場機制，通過農(nóng)民自己和征地主體的談判，使其得到最大收益保障。最后，合理分配補償金在失地農(nóng)民個人和集體之間的比例，為失地農(nóng)民再就業(yè)或者創(chuàng)業(yè)提供資金保證。

4.完善失地農(nóng)民的社會保障體系。作為弱勢群體，失地農(nóng)民的社會保障問題更不容忽視，當(dāng)務(wù)之急是建立健全失地農(nóng)民保障機制。內(nèi)容包括失地農(nóng)民的養(yǎng)老和醫(yī)療保障（其保障資金由政府、村集體和個人按不同比例共同負(fù)擔(dān)），設(shè)立專門機構(gòu)，按時發(fā)放；保障失地農(nóng)民子女享受和城里人同等的受教育機會，提高農(nóng)民的文化水平和思想素養(yǎng)；拓寬就業(yè)空間，疏通就業(yè)渠道，為失地農(nóng)民提供創(chuàng)業(yè)平臺，盡可能保障失地農(nóng)民再就業(yè)。尤其要注意為失地農(nóng)民提供牢固的法律保障。如前述，失地農(nóng)民是一個弱勢群體，當(dāng)其合法權(quán)益受到損害時，不知道如何依法維護。因此，通過法律援助平臺，為其提供免費的法律服務(wù)，不僅有利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定與和諧發(fā)展，更是時代的呼喚。

5.強化監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)法，保護失地農(nóng)民的合法權(quán)益。一是各級土地管理部門要堅持依法審批，嚴(yán)格按照法定程序辦事，堅決杜絕無權(quán)審批和越權(quán)審批基本農(nóng)田亂像的發(fā)生。二是相關(guān)部門要加大執(zhí)法力度，切實維護農(nóng)民的土地權(quán)益。三是強化監(jiān)督，嚴(yán)格問責(zé)。對違法行政、以權(quán)謀私、徇私舞弊、失職瀆職和以各種形式、手段侵害農(nóng)民土地權(quán)益的公務(wù)人員，要依法追究其黨紀(jì)、政紀(jì)和法律責(zé)任，觸犯刑律的，依法追究其刑事責(zé)任。

6.多項措施并舉，增加農(nóng)民土地收益。為改善農(nóng)民失地后的窘境，各地要采取切實的措施，用好現(xiàn)有資源，杜絕土地撂荒；加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，多途徑提高農(nóng)地資源的效益；通過政策優(yōu)惠，調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性；推廣農(nóng)業(yè)科技，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)；擴大農(nóng)業(yè)直補，給力新農(nóng)村建設(shè)；改善農(nóng)村教育，提升農(nóng)民素質(zhì)，以從根本上解決農(nóng)民失地后的生產(chǎn)、生活問題。

民以食為天，農(nóng)以地為生。筆者相信，在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，經(jīng)過全社會的共同努力，農(nóng)民失地和失地后農(nóng)民的生存問題一定會得到妥善的解決。

注釋：

{1}楊征，王歡，孫建華.當(dāng)前我國農(nóng)民失地問題的原因探析[J].農(nóng)業(yè)考古，2007（3）：274.

{2}何方.“圈地”圈出糧食安全問題[N].中國經(jīng)濟時報，2004.1.14.

{3}陳先發(fā)，包永輝.專家呼吁：莫讓農(nóng)民失地又失業(yè)[J/OL].新華網(wǎng)，2003.10.10.

{4}王慶.農(nóng)民失地問題分析[J].山西經(jīng)濟管理干部學(xué)院學(xué)報，2010（3）：96.

{5}孔祥利，王君萍，李志建.農(nóng)民失地的路徑、成因與對策[J].云南民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2004（6）：96.

{6}十六屆三中全會決議.中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決議[N].經(jīng)濟日報，2003.10.22.

（作者單位：廣東海洋大學(xué) 廣東湛江 524088）

（責(zé)編：若佳）