中國人口老年化與養老保障問題研究

編者按：全世界正在變老！這是全球各國政府達成的共識。人口變老（population aging）或稱人口老年化（Aging of population），它是指老年人（年滿65周歲）占總人口的比重不斷上升，兒童及年輕人的比重不斷下降，人口年齡中位數不斷上移的現象。人口老年化現象最早出現在發達的工業化國家，現在已延伸至發展中國家，中國也不例外。面對人口老年化，中國會因此遇到哪些問題和困境呢？中國又該如何應對和化解呢？為此，本刊記者專訪了經濟學家、知名財經評論員、武漢市社會保障學會理事、武漢科技大學金融證券研究所所長董登新教授，董教授百忙之中談了他的最新研究及觀點，其中諸多數據和觀點都是國內首次采用。

記者：董教授，您好！近年來，黨和政府十分關注人口老年化問題，社會各界談論有關人口老年化問題的越來越多。人口老年化有什么標準？我國目前老年化程度如何？由此會產生什么負面影響？

董登新：首先要肯定的是人口老年化是一種世界現象或趨勢。衡量人口老年化程度的指標有許多，其中，最主要的測度指標包括老年人口比重、老年撫養率、老少比、年齡中位數、80歲以上的高齡老人和失能老人人數。第一，老年人口比重。由于各國法定的退休年齡標準不同，因此，國際上通常把60歲以上的人口占總人口比例達到10%，或65歲以上人口占總人口的比重達到7%作為國家或地區進入“老年化”社會的標準。但當65歲以上老年人口占比達到14%時，標志著“老年社會”已變成現實。第二，老年撫養率。也稱老年撫養負擔，它是指老年人口數與勞動年齡人口數的比值，即年滿65周歲的人口數與15～64歲人口總數比值。第三，老少比。也稱老年化指數，它是指老年人口數與少年兒童人口數的比值。第四，年齡中位數。即指將全體人口按年齡大小的自然順序排列時居于中間位置的人的年齡數值。年齡中位數是一種位置的平均數，它將總人口分成兩半，一半人在中位數以上，另一半人在中位數以下，反映了人口年齡的分布狀況和集中趨勢。截至2010年底，在全球226個國家或地區，年齡中位數在20歲以下的國家和地區共有43個，基本上都是非洲地區國家，其中，年齡中位數最小的國家是烏干達為15歲。年齡中位數在20～30歲之間的國家和地區共有88個，大多為亞非拉地區的相對落后國家；年齡中位數在30～40歲之間的國家和地區共有64個，年齡中位數高于40歲的國家和地區共有31個，其中，年齡中位數最高的國家是西歐的摩納哥為48.9歲，其次是日本44.6歲。

年齡中位數在30歲以上的國家和地區，大多為北美、歐洲及亞洲新興經濟體國家。在金磚五國中，南非為24.7歲，印度為25.9歲，巴西為28.9歲，我國為35.2歲，俄羅斯為38.5歲。全世界人口年齡中位數為28.4歲，正好巴西處在世界中間水平，南非與印度處在世界平均水平之下，我國和俄羅斯則處在世界平均水平之上。

對于人口老年化類型標準的劃分，1956年聯合國出版的《人口老年化及其經濟社會影響》提供了老年型建議性標準：年齡中位數30歲以上；65歲以上人口比重7%以上；14歲以下人口比重30%以下；老少比30%以上。

此外，老年人口的快速增加，特別是80歲以上的高齡老人和失能老人年均100萬的增長速度，對老年人的生活照料、康復護理、醫療保健、精神文化等需求日益凸顯，養老問題日趨嚴峻。

1999年我國65歲以上老年人比重首次達到7%，邁入老年化社會的大門。2010年為8.87%，大約2026年達到14%，正式成為老年社會。2050年將達到30%，2100年將達31%。2050年之前稱之為“加速老年化”階段，2050年之后稱之為“穩定的重度老年化”階段。

人口老年化將直接帶來兩方面的影響：一是勞動力減少，社會消費能力下降，經濟發展減速；二是社會保障壓力劇增，養老醫療社會投入增加，社會保障基金收支難平衡。

記者：如此說來，我國已經逐步進入老年化，由此帶來的負面影響不能掉以輕心，尤其是關系到老百姓養老社會保障的問題更是時刻觸動著中國社會的神經。當前，我國養老保障現狀如何？老年化給我國目前帶來哪些問題和難題？

董登新：世界各國對于人口老年化問題的關注，都是基于退休制度將要承受更大的養老負擔而引發人們的擔憂與不安的。我國也不例外。因為我們有13億人口，65歲以上人口比重每提高一個百分點，就要新增老年人口1300萬人，這一比重提高5個百分點，相當于一個英國或德國的總人口。如果計算60歲以上人口，老年人口絕對數就更大了。

從農業社會的“家庭養老”到工業社會的“社會養老”，這是社會的一種進步。養老保障是現代社會公民的一項基本權利。然而，養老保障面的寬窄以及養老保障程度的高低，則主要取決于一國或地區城市化進程及經濟發達程度。

事實上，從計劃經濟到市場經濟，我國養老保障體系已有較大變革。其中，部分群體繼續沿用計劃經濟時代的做法，如行政事業單位職工；另有部分群體則采用了全新的規則，如城鎮企業職工。從養老保障面來看，目前，我國現行的養老保障體系的覆蓋面大體包括以下幾個部分：（1）城鎮企業職工；（2）有城鎮戶口的自雇者和靈活就業人員；（3）農民工；（4）行政單位職工；（5）事業單位的職工；（6）少數已實行城鄉統籌地區的農民，如北京市。

總之，目前中國社會養老保障體系基本上呈現多元化、碎片狀特征。

我國不僅有著13億的龐大人口，而且城鄉差別大，城市化進程緩慢，大多數人口仍生活在經濟落后的農村。因此，從某種意義上來說，我國公民的養老保障必將遇到“四大難題”：全國統籌；城鄉統籌；行政、事業與企業統籌；多元化、多支柱養老統籌。

記者：董教授，請您具體地談談我國養老保障的“四大難題”，您先談行政事業退體制度改革好嗎？

董登新：行政事業單位職工退休制度：仍舊承襲計劃經濟的“老做法”。對于行政、事業單位而言，雇主是非盈利性機構，它不同于盈利性企業，由于自身無法產生收益和利潤，行政、事業單位的全部支出均由財政全額撥款，如果行政、事業單位職工加入社會養老保險體系，則意味著財政不但要給職工發放工資，而且還要為職工繳納養老保險費。也就是說，財政一手為行政、事業單位職工繳費，一手又將收費最終納入財政預算養老專戶，這實際上形同“左手”轉“右手”。因此，為了與企業職工社會養老保險制度相區別，行政、事業單位職工的養老暫不納入社會養老保險體系，而是繼續沿用了計劃經濟年代的一貫做法，包括對建國前參加革命工作的老同志實行“離休制度”，對行政事業單位的其他人則實行“退休制度”。

公務員退休制度的受益人在退休前不需要繳納任何費用，退休后可直接享受國家財政撥付的退休金。1993年工資制度改革后，國家公務員實行職務級工資制。國家公務員退休后，其退休金的計發辦法是：職務工資、級別工資按一定比例計發，基礎工資、工齡工資均按原工資的100%計發。隨著社會經濟的發展和人民生活水平的不斷提高，國家公務員基本退休金也應適時調整。其調節辦法是：在國家統一調整生活必需品價格時，退休公務員可按在職國家公務員并入基礎工資的補貼數額增加退休金；在職國家公務員根據企業相當人員的工資水平和物價變動指數調整工資標準時，退休公務員可按調整工資標準的幅度相應提高基本退休金標準。事業單位職工退休比照公務員退休標準執行。

然而，由于行政事業單位職工單獨實行“高福利”退休制度，至今卻仍不能納入社會基本養老保險體系，對此，公眾和輿論界存在諸多批評和指責。他們認為，從養老給付的替代率來看，養老福利水平最高的是行政事業單位退休職工；其次是城鎮企業職工；其他群體的養老福利水平則相對較低且不穩定。有人估算，如果說企業職工養老給付的平均替代率大約是50%，那么，行政機關要比企業高出1.1倍，事業單位則比企業要高出0.8倍。

很顯然，這是有悖社會公平的。其一，行政事業單位的職工退休金給付替代率嚴重偏高，必須盡快實行與企業社會基本養老保險體制對接。因為企業養老給付替代率更接近國際慣例做法，例如，美國社會養老保險給付的平均替代率大約是40%左右。因此，大多數人主張，必須將行政事業單位的職工與企業職工的基本養老保險統籌起來，在養老金統一給付標準上，要么讓行政事業單位向企業看齊，要么讓企業向行政事業單位看齊。

2009年1月28日，人力資源和社會保障部宣布，事業單位養老保險制度改革方案已正式下發，上海、浙江、廣東、山西、重慶5省市率先試點。為此，不少公立學校教師聞風而動，他們擔心試點后退休待遇下調，因此，他們希望提前辦理退休手續，趕在新方案試點前拿到養老金。這一現象提醒我們在試點事業單位職工與企業職工養老統籌對接時，必須認真測算，科學推行，以此為行政單位職工與企業職工養老統籌對接積累經驗、作好準備。

記者：您再談談由于城鄉割裂而造成的農村養老仍無法納入社會基本養老保險制度的問題。

董登新：除作為直轄市的北京市于2009年1月1日率先宣布建立城鄉一體化的社會養老保險體制外，其他省市的農村地區仍不能直接納入社會基本養老保險制度之列。其中的主要原因有兩個：其一，歷史上的城鄉二元分割，經濟差距巨大，在社會養老保險上很難實行城鄉統籌；其二，我國農村集體經濟大多缺乏自我積累能力，農民基本上是農業自雇者，沒有雇主，社保繳費沒有穩定收入來源。因此，構建城鄉一體化的社會養老保險制度一直是我國社會保障網的一個“老大難”問題。

不過，十分值得安慰的是，從2009年開始，在全國試點建立新型農村社會養老保險制度，大體進度規定如下：2009年底，爭取試點覆蓋全國10%縣（市、區）；2012年參保率達到50%以上，2017年參保率達到80%以上，2020年基本實現全覆蓋。

事實上，十七大要求2020年之前要基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障制度。這意味著到那時我國農民將會擁有真正意義上的社會養老保險制度，到那時，我國農村數千年的“養兒防老”的傳統觀念將會被重新改寫。這是時代的進步，更是下一步改革開放的偉大成果。

記者：養老保險全國統籌有利于勞動力自由流動與合理配置，有利于經濟社會發展，當前，實現養老保險全國統籌存在那些障礙呢？

董登新：我認為省級統籌乃至縣級統籌直接障礙了全國統籌下的賬戶劃轉。我國目前雖然已有17個省份實現了養老保險“省級統籌”，但大多數省、區仍以“縣級統籌”為主（全國大約有2000多個統籌區），要想實現社會基本養老保險“全國統籌”，至今仍存在很大困難，這就造成了參保人異地轉移養老保險關系的制度障礙。為此，國務院已提出基本對策：2009年底在全國范圍內全面實現基本養老保險基金省級統籌，2012年實行全國統籌的目標。

由于我國人多地廣，經濟發展水平整體不高，尤其是東中西部差距巨大，因此，在目前財政分灶吃飯的情況下，無法在全國范圍內實現社會基本養老保險賬戶的“無縫”劃轉，養老賬戶劃轉存在“轉出地受益，轉入地受損”的現象。這在很大程度上影響了我國勞動力（包括農民工）的自由流動與合理配置，不利于社會基本養老保險覆蓋的“擴面”與發展。徹底解決這一難題的根本辦法就是實現社會基本養老保險的全國統籌。

實現社會基本養老保險的全國統籌，主要有三個標志：其一，必須建立全國統一的個人社會保障號碼，比方，以公民身份證號碼作為個人社會保障號碼；其二，社會基本養老保險基金必須由中央政府統一收支并負責管理；其三，將地方社會保險費改征為中央社會保險稅，由國稅局統一征收，這既可保障社會保險基金征集的統一性、固定性和強制性，也可以提高社會保障工作效率和法律地位。

記者：董教授，請您最后談談多元化，多支柱養老保障。

董登新：當前，社會基本養老保險負擔壓力巨大，第二支柱實力有待大力增強。因此，建立多元化，多支柱的養老保障體系勢在必行。從養老保障結構來看，“三支柱”的多元化養老保障框架已在我國逐步形成。其中，第一支柱就是政府主導下的社會養老保險（這就是城里人一般所講的“社保養老”）；第二支柱則是由雇主發起設立的“補充養老保險”（俗稱“企業年金”）；第三支柱則是傳統農業社會的“家庭養老”（也稱“自我保障”）。

不過，目前我國公民的養老保障仍然呈現兩極分化格局：城市人主要依賴第一支柱養老，農村人則主要依賴第三支柱養老。與此同時，唯有少數壟斷行業（如銀行、電信、航空、電力等）和特大型國有企業的職工能夠在第一支柱養老之外，還能獨享豐厚的企業年金（即第二支柱養老），而絕大多數普通企業職工則無福享受企業年金福利。這便是我國養老保障的基本現狀。

從國際社會養老保障結構的發展趨勢來看，第一支柱的社會基本養老保險載重比例正在下降，而第二支柱的雇主補充養老保險載重比例則在不斷上升。以美國為例，從美國人的養老給付結構來看，社保給付替代率平均不足40%，其余養老給付部分則由補充養老保險與個人儲蓄投資來滿足，也就是說，企業和個人承擔了美國人養老負擔的大部分。這就是“三條腿”的美國人養老保障體系。

相比之下，我國養老基本上只有“一條腿”，而國外的養老金一般都是“三條腿”，尤其是企業年金或職業年金占養老金儲備的絕大比例，而我國的養老金儲備中卻基本上沒有企業年金或職業年金的位置。因此，要想降低社會養老保險的負擔，就必須大力發展補充養老（企業年金或職業年金），分散財政和社會統籌的壓力。

我國的養老問題，最關鍵的是要建立一個多支柱的養老保障體系，不能僅靠社會養老保險這個單一支住，補充養老（企業年金或職業年金）要盡快壯大起來。要想降低社會基本養老保險給付的替代率，減輕單一支柱養老保障的財政支付壓力，我國必須大力發展企業年金制度，不僅各類企業需要建立企業年金制度，行政事業單位也應該為其職工建立職業年金制度，只有為國民建立起了廣泛的補充養老保險機制，才能真正有效地分擔政府及財政的社會養老負擔。同時，這也是進一步完善我國養老保障體系的大趨勢。只有到那時，“為養老而投資”才能真正成為家庭理財與個人投資的一種社會時尚。

記者：我們今天的采訪占用了您不少寶貴時間。雖然還有一些問題想向您請教，但不便再繼續打擾您，改天方便的話，我們再來采訪您。

謝謝您在百忙之中接受我們的采訪。

（責編：鄭釗）