存款保險(xiǎn)制度呼之欲出

目前，多數(shù)國(guó)家建立了存款保險(xiǎn)制度，我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度也醞釀研究了20年（如表1所示）。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確指出，“建立存款保險(xiǎn)制度，完善金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制”，這標(biāo)志著我國(guó)推出存款保險(xiǎn)制度的條件已經(jīng)具備，最快將于2014年初推出。

《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告2013》提出“建立存款保險(xiǎn)制度的各方面條件已經(jīng)具備，實(shí)施方案經(jīng)過(guò)反復(fù)研究和論證，各方面已形成共識(shí)，可擇機(jī)出臺(tái)并組織實(shí)施?！?/p>

利率市場(chǎng)化呼喚存款保險(xiǎn)制度

當(dāng)前，我國(guó)利率市場(chǎng)化改革已進(jìn)入深水區(qū)。《決定》指出“加快推進(jìn)利率市場(chǎng)化”，這必然要求建立存款保險(xiǎn)制度為其保駕護(hù)航。利率市場(chǎng)化后，銀行間經(jīng)營(yíng)差異擴(kuò)大，部分銀行可能因利差收窄、利率波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)加大而陷入經(jīng)營(yíng)困難。通過(guò)建立完善的存款保險(xiǎn)制度，可有效提高公眾信心，降低擠兌風(fēng)險(xiǎn)，從而維護(hù)金融穩(wěn)定。從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，部分國(guó)家均在利率市場(chǎng)化之前或利率市場(chǎng)化過(guò)程中建立了存款保險(xiǎn)制度，從而有利于利率市場(chǎng)化以及金融自由化的進(jìn)一步深入。

目前全世界已有113個(gè)國(guó)家建立了存款保險(xiǎn)制度，經(jīng)濟(jì)總量接近全球的90%。G20國(guó)家中，只有南非、沙特阿拉伯和中國(guó)還沒(méi)有建立存款保險(xiǎn)制度，其中南非已于2012年開始籌建存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。而我國(guó)雖然沒(méi)有建立公開的、有法律保障的存款保險(xiǎn)制度，但事實(shí)上執(zhí)行著一種“零費(fèi)率”、“全額償付”的隱性保障機(jī)制，當(dāng)前我國(guó)存款保險(xiǎn)面臨的主要是“由暗轉(zhuǎn)明”的問(wèn)題。

我國(guó)存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中應(yīng)注意的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

2009年6月，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)和國(guó)際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)（IADI）聯(lián)合發(fā)布《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》，從制度目標(biāo)、職責(zé)和權(quán)力、治理結(jié)構(gòu)、跨境合作、保險(xiǎn)范圍、資金來(lái)源、倒閉處置、賠付與追償?shù)?0個(gè)方面提出了有效存款保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)遵守的18條核心原則，為各國(guó)建立和完善存款保險(xiǎn)制度提供了有力的參考。

從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度有以下幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題值得注意：

存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不宜承擔(dān)過(guò)多監(jiān)管職責(zé)。從國(guó)際上來(lái)看，存款保險(xiǎn)制度的職能可以分為三種類型：付款箱型、壞銀行處置型和事前監(jiān)管型。為了避免與銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能重疊，大多數(shù)國(guó)家采取前兩種定位。“付款箱型”一般只承擔(dān)存款賠付等工作，如新加坡、荷蘭等中小型經(jīng)濟(jì)體或者長(zhǎng)期未發(fā)生大規(guī)模金融風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)家主要采取這種類型?！皦你y行處置型”以存款保險(xiǎn)基金損失最小為目的，綜合運(yùn)用重組、兼并、破產(chǎn)等多種手段處置危機(jī)銀行，如日本、加拿大等國(guó)采用的就是這種類型。而美國(guó)、韓國(guó)則采用“事前監(jiān)管型”，以存款保險(xiǎn)基金損失和風(fēng)險(xiǎn)最小為目的，除了對(duì)危機(jī)銀行的綜合處置外，還負(fù)責(zé)在事前對(duì)參保銀行進(jìn)行監(jiān)管。

就我國(guó)而言，存款保險(xiǎn)制度定位于“壞銀行處置型”更為可行。我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管已經(jīng)覆蓋所有銀行，采取“事前監(jiān)管型”容易造成監(jiān)管交叉和重復(fù)，且存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力建設(shè)成本較高、周期較長(zhǎng)?！皦你y行處置型”存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)具備一定的處置職能，專業(yè)性更強(qiáng)，有利于提高救助效率、降低救助成本。當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)定危機(jī)銀行進(jìn)入處置流程后，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)綜合運(yùn)用重組、兼并、暫時(shí)接管、破產(chǎn)賠付等方式進(jìn)行處置。

從存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與央行和銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位上來(lái)看，一般而言，央行負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，制定和執(zhí)行貨幣政策，維護(hù)金融體系穩(wěn)定；銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管，側(cè)重于對(duì)單個(gè)機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管。而存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)配合央行和監(jiān)管部門，對(duì)一些有嚴(yán)重問(wèn)題的銀行進(jìn)行監(jiān)控和處置。監(jiān)管部門之間應(yīng)建立信息收集和共享的長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)。

現(xiàn)階段可采取存款保險(xiǎn)基金的方式運(yùn)作，靈活運(yùn)用多種市場(chǎng)化方式對(duì)危機(jī)銀行進(jìn)行處置。金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）的調(diào)查顯示，大多數(shù)G20國(guó)家都通過(guò)事前收集保費(fèi)的做法來(lái)籌集資金。FSB認(rèn)為，銀行業(yè)總資產(chǎn)規(guī)模大、市場(chǎng)集中度高的經(jīng)濟(jì)體更有必要設(shè)立事前收取保費(fèi)的存款保險(xiǎn)基金。

考慮到我國(guó)銀行監(jiān)管的格局，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的建立需要一個(gè)過(guò)程?，F(xiàn)階段可由財(cái)政部和央行出面設(shè)立存款保險(xiǎn)基金，負(fù)責(zé)整個(gè)存款保險(xiǎn)制度的具體運(yùn)作，日常工作由央行負(fù)責(zé)，待運(yùn)作成熟后再獨(dú)立出來(lái)形成存款保險(xiǎn)公司。

存款保險(xiǎn)基金的初始資金可由財(cái)政部和央行的注資以及金融機(jī)構(gòu)的首期保費(fèi)共同構(gòu)成。對(duì)存款保險(xiǎn)基金設(shè)定一個(gè)適當(dāng)?shù)哪繕?biāo)規(guī)模值，當(dāng)基金規(guī)模達(dá)到該值時(shí)，停止征收保費(fèi)或適當(dāng)下調(diào)費(fèi)率。基金的投資渠道以政府債券、央行票據(jù)為主，適當(dāng)考慮高等級(jí)金融債以及銀行存款。

在具體運(yùn)作過(guò)程中，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可靈活運(yùn)用多種市場(chǎng)化方式對(duì)危機(jī)銀行進(jìn)行處置，降低央行和政府的處置成本。例如美國(guó)FDIC在處置破產(chǎn)銀行時(shí)，一般按照“成本最小化”原則，運(yùn)用“收購(gòu)與承接”等市場(chǎng)化的處置方式，通過(guò)向健康金融機(jī)構(gòu)提供貸款、擔(dān)保以促成其購(gòu)買倒閉機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)和負(fù)債進(jìn)行處置。對(duì)于部分資產(chǎn)規(guī)模較大的銀行還采取“過(guò)橋銀行”策略，先直接接管再擇機(jī)出售。對(duì)于具有系統(tǒng)重要性的銀行，F(xiàn)DIC則與美國(guó)財(cái)政部、美聯(lián)儲(chǔ)聯(lián)合實(shí)施救助，使用存款保險(xiǎn)基金以優(yōu)先股形式注資，并按一定比例分擔(dān)資產(chǎn)損失。

強(qiáng)制性覆蓋主要銀行金融機(jī)構(gòu)，并以屬地原則對(duì)待銀行的分支機(jī)構(gòu)。為保障公平競(jìng)爭(zhēng)、避免逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，世界上大部分國(guó)家強(qiáng)制要求所有銀行參加存款保險(xiǎn)。在跨境經(jīng)營(yíng)銀行分支機(jī)構(gòu)的存款參保與否問(wèn)題上，各國(guó)存在差異。但總體而言，大部分國(guó)家將轄內(nèi)外資銀行的國(guó)內(nèi)分支機(jī)構(gòu)納入存保范圍，而國(guó)際化程度較高的國(guó)家往往將本國(guó)銀行的海外分行也納入存保范圍。

對(duì)于我國(guó)而言，強(qiáng)制性覆蓋主要銀行金融機(jī)構(gòu)，并以屬地原則對(duì)待銀行的分支機(jī)構(gòu)更為可行：第一，無(wú)論銀行的規(guī)模和性質(zhì)如何，即使不存在擠兌風(fēng)險(xiǎn)，同樣也能獲得存款保險(xiǎn)帶來(lái)的金融穩(wěn)定好處；第二，有利于鼓勵(lì)多元金融機(jī)構(gòu)發(fā)展；第三，有利于建立相當(dāng)規(guī)模的存款保險(xiǎn)基金；第四，在大部分國(guó)家將轄內(nèi)外資銀行的國(guó)內(nèi)分支機(jī)構(gòu)納入存款保險(xiǎn)范圍的情況下，采取屬地原則可以避免海外分支機(jī)構(gòu)的“雙重存款保險(xiǎn)”現(xiàn)象。

采取簡(jiǎn)化的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整差別費(fèi)率。對(duì)于費(fèi)率，國(guó)際上一般分為單一費(fèi)率和風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率兩種類型。其中，單一費(fèi)率是按照統(tǒng)一費(fèi)率征收保險(xiǎn)費(fèi)用，優(yōu)點(diǎn)是相對(duì)容易設(shè)計(jì)、實(shí)施和管理，缺點(diǎn)是不與銀行真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)水平相對(duì)應(yīng)，可能引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)、扭曲風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)機(jī)制；風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率則是按照銀行的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)水平征收不同的保險(xiǎn)費(fèi)用，其優(yōu)點(diǎn)是可以有效解決風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)扭曲問(wèn)題，缺點(diǎn)是操作較為復(fù)雜，需要一定的條件。目前，美國(guó)、德國(guó)、香港等很多國(guó)家和地區(qū)已逐漸采取風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率制度。

對(duì)我國(guó)而言，保費(fèi)采取簡(jiǎn)化的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整差別費(fèi)率、以受保存款為基數(shù)按季度、分幣種計(jì)算比較適宜?？紤]到我國(guó)銀行業(yè)存在著系統(tǒng)性差別、金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施有待完善等現(xiàn)實(shí)情況，簡(jiǎn)化的分類差別保險(xiǎn)費(fèi)率較為可行，即將商業(yè)銀行分為國(guó)有大行、股份制銀行、城商行和信用社三個(gè)層次，分別使用不同的費(fèi)率區(qū)間。這種方式處于單一費(fèi)率和風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率的中間，操作較為簡(jiǎn)單，且一定程度上與銀行真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)聯(lián)，在條件具備后向風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率過(guò)渡也較為方便。參照國(guó)外存款保險(xiǎn)費(fèi)率的經(jīng)驗(yàn)，10個(gè)基點(diǎn)以內(nèi)的差別費(fèi)率水平較為合適。

對(duì)存款賬戶實(shí)行廣覆蓋、有限額度保障。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，在防止擠兌、穩(wěn)定金融體系的目的下，各國(guó)往往對(duì)各類存款采取“廣覆蓋”原則，部分國(guó)家將同業(yè)存款賬戶排除在外。同時(shí)，為了控制存款保險(xiǎn)基金的規(guī)模、降低銀行的保費(fèi)成本，各國(guó)在“廣覆蓋”的同時(shí)往往采取限額償付。需要注意的是，為了防止存款人在同一家銀行開立小于或等于存保限額的多個(gè)賬戶來(lái)規(guī)避限額約束以及存款過(guò)分集中于大銀行等問(wèn)題，發(fā)達(dá)國(guó)家的通常做法是對(duì)每家銀行的每位客戶的每一類存款賬戶的總額進(jìn)行限額保障，而存款賬戶的分類有明文規(guī)定。部分國(guó)家在銀行危機(jī)嚴(yán)重時(shí)，會(huì)考慮將限額償付轉(zhuǎn)為全額擔(dān)保，從而有助于迅速恢復(fù)金融體系信用基礎(chǔ)。

對(duì)我國(guó)而言，“廣覆蓋、限額度”也將是存款保險(xiǎn)的原則。第一，存款保險(xiǎn)范圍涵蓋居民、非居民以及企業(yè)、公共部門的本外幣存款賬戶（不包括財(cái)政性存款、協(xié)議存款、同業(yè)存款等）。第二，實(shí)行限額賠付。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，各國(guó)存款保險(xiǎn)限額與人均GDP的比值集中在2～4倍左右，美國(guó)的這一比值為5.21。我國(guó)2012年人均GDP為3.8萬(wàn)元，考慮到我國(guó)居民的儲(chǔ)蓄傾向較高，我國(guó)存款保險(xiǎn)的賠付限額可設(shè)定在每類存款20萬(wàn)元或30萬(wàn)元左右，存款類型可參考美國(guó)經(jīng)驗(yàn)設(shè)定。限額以上的存款按不同檔次實(shí)行差別償付率。

抓緊制定相關(guān)法律法規(guī)。理論和實(shí)踐表明，金融監(jiān)管難以完全避免金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗，對(duì)于瀕臨倒閉的金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建有效的處置機(jī)制，確保其恢復(fù)正常運(yùn)營(yíng)或順暢地退出市場(chǎng)，降低對(duì)整個(gè)金融體系的沖擊。2008年國(guó)際金融危機(jī)后，F(xiàn)SB等國(guó)際組織和主要經(jīng)濟(jì)體著力加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)處置機(jī)制建設(shè)，取得了積極進(jìn)展。當(dāng)前，我國(guó)存款保險(xiǎn)制度推出的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，應(yīng)抓緊制定《存款保險(xiǎn)條例》、《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》等相關(guān)法律法規(guī)，完善金融機(jī)構(gòu)有序退出的機(jī)制和安排，進(jìn)一步提高系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)對(duì)能力。

（作者單位：中國(guó)銀行戰(zhàn)略發(fā)展部）