城鄉一體化與同城化齊舉并進

黨的十八大報告提出到2020年實現全面建成小康社會宏偉目標，強調要工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展；強調推動城鄉發展一體化，通過城鄉發展一體化解決好農業農村農民問題，提高統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。

在實地調查的基礎上，我想從以下三個方面談一談對目前我國社會發展的一些思考。

一、中國城鄉社會變遷的歷史與現實

回溯歷史有助于我們“道往而明來”。事實上，城鄉二元結構框架不過是現代進程的產物，其歷史極為有限。在此之前，中國城鄉關系的獨有特征早已存在，這就是城與鄉的社會一體性關系：鄉村社會與城市社會很大程度上是亦此亦彼的，并不存在非此即彼的隔離。可以說，鄉村與城市始終是中國社會彼此交融的兩個側面。

1.傳統中國城鄉一體的社會體制。中國統一規劃的城市體制始于秦。據相關研究，秦統一六國后，普行郡縣制，確立了以首都為中心、以郡縣城市為網點的大一統的首都郡縣制城市體系。城市成為各級政權所在地，城市的政治功能是第一位的。城鎮并不是單獨的行政單位，城市體制是城鄉合治體制的一個組成部分。（熊月之：《中國傳統城市特質的變易與延續》，《學術月刊》2009年第2期）從研究可見中國城市體制的兩個突出特點，一是城鄉文化一致性，二是城鄉行政一體性。這也賦予了中國城市治理與歐洲不同的意義：城市與鄉村的位置是平行的，城市在文化上并不比鄉村更優越，在行政上也并不比鄉村的地位更高。在這方面，韋伯所持的觀點較為極端，他對中國城市現象持否定態度。在他看來，城市是與鄉村分立的另一種共同體，城市也是西方工業化和現代化過程中獨有的現象，西方城市的一些特征（社區、社團、市民等）是東方地區缺乏的。（[德]馬克斯·韋伯：《經濟與社會》下冊，商務印書館1997年版，第567頁）韋伯的觀點顯然不適合用于解釋中國的城市現象。

2.近代以來的中國城鄉二元社會結構。從中外學者的研究來看，多以中國社會的殖民地化、半殖民地化作為近現代中國城市的起點。與殖民地化、半殖民地化同步的中國城市相伴而行的一個進程，就是經濟結構和社會結構的嚴重不均衡性。城市差距擴大，中東部少數沿海沿江的開埠通商城市發展較快，與內陸城市形成了發展差距；地區差距擴大，東部、中部、西部的不平衡發展格局的持續凸顯；城鄉差距擴大，隨著外國資本輸入和本土資本興起，城市成為經濟和政治中心，對中國農村的支配和剝奪機制逐漸形成。總之，傳統上城鄉合治的社會體制發生了根本性的轉變，城鄉文化一致性和行政一體性不復存在。由于經濟和社會結構的嚴重不均衡，城市與鄉村大分流，形成了一般所說的城鄉二元化的社會結構。城鄉二元分立過程的種種巨變匯成了一種大時代背景，在鄉土社會與城市社會二元結構的理論前提下，費孝通先生建立了一套范式和框架，如鄉土社會與城市社會、鄉下人與城里人、熟人社會與陌生人世界、禮治與法治、習慣與契約、安土重遷與分化流動等等，對中國社會結構的二元化特點及其相互區隔給予了生動的描述與深入的刻畫。

3.當代中國的城鄉差別與同城差別。改革開放以來，城市化的超速推進不斷導致兩個差別的劇烈擴張。其一是城鄉差別不斷拉大。根據城鄉居民人均收入數據變化來看，城鄉居民收入差距一直是不斷拉大的趨勢。國家統計局統計數據顯示，2010年城鎮居民人均可支配收入19109元人民幣，而農村居民人均純收入為5919元，城鄉收入比3.23∶1。近幾年，城鄉收入比一直都高于3∶1。此外，農村居民享有的社保、醫保的水平和普惠程度都大大低于城市居民，農民工與城市居民同工但得不到同等的社保和醫保。同時，目前農村的突出問題還有，農業綜合生產成本上升、農產品供求結構性矛盾突出，農業資源要素流失加快；人多地少水缺的矛盾加劇，農產品需求總量剛性增長、消費結構快速升級，農業對外依存度明顯提高；農村勞動力大量流動，農戶兼業化、村莊空心化、人口老齡化趨勢明顯。建立城鄉要素平等交換機制的要求更為迫切，縮小城鄉區域發展差距和居民收入分配差距任重道遠。

其二是同城差別的日益顯著。2011年，中國城鎮化率的官方統計數字是51.27%，但城鎮戶籍人口占總人數的比例卻只有35%，前后相差16個百分點。這意味著有1億多生活在城鎮里的人沒有城鎮戶口，不能享有城鎮居民待遇。相關資料顯示，目前的城鎮化率存在“虛高”現象，有10%―12%的城鎮人口是農民工及其家屬，他們僅在統計上歸入了城鎮人口，實際上并沒有真正享受市民待遇。每年數千萬農村人口涌入城市中，城鄉差距在更為有限的城市空間中經過聚合與銳變，使得城鄉二元結構之外又添加了一種非此非彼同時也亦此亦彼的同城差距狀態。

事實上，我國許多城市都面對一個基本現實，這就是三大人口群體——本地農民、本地市民和外來流動人口——的同城差別問題，這種差別表現在身份、權利、待遇的各個方面，形成了一種具有三元化特征的社會利益格局：第一，本地農民與本地市民兩個群體的利益關系。國家在城市和農村的土地、住房、計劃生育等方面實行的不同政策，本地農民與本地市民的同城不同權利不同待遇，使國民的社會權利和義務體制形成了切分。第二，本地農民與外來流動人口兩個群體的利益關系。外來流動人口分為兩部分——外地農村戶籍人口和外地城鎮人口，其共同特點是與本地市民和農民的權利和待遇也基本不同。第三，本地農民、本地市民與外來流動人口兩個群體的利益關系。外地農民雖異地謀生，享有的承包地、宅基地、計劃生育指標等待遇，在當地沒有實際優勢；外地市民與本地市民相比，在勞動報酬、子女教育、住房、社會保障等都不能享有同城待遇。除此之外，本地農民、本地市民和外來流動人口在政治參與、社會參與、社區參與（譬如選舉權和被選舉權等）方面也有差別。

總之，通過中國城鄉關系變遷的歷史與現實的簡要回溯和分析，有助于我們把握未來新型城鎮化的兩大必然趨勢——加快城鄉一體化與推進同城化。

二、同城化過程與新型城鎮化

目前，本地市民、本地農民和外來流動人口這三大人口群體之間的關系最為典型地表現了同城差距，一種具有三元化特征的社會結構，或者說三元化特征的社會利益格局也在同城差距中顯現出來。事實上，“三分天下”的人口格局和三元化特征的利益格局不僅存在于一座城市中，甚至存在于一個社區中。學術團隊的實地調查也印證了這一點。大量社區中既有本地農民和本地市民，也有相當數量的外來流動人口。在這樣的社區中，三個群體不同的利益訴求可以說是隨處可見。

可以這樣說，以往在廣大區域中的城鄉二元差距，成為了一個城市空間下高度濃縮的各種差別，并且是更為狹小有限的社區空間下的各種差別，這就是我們面對的身份、權利、待遇的同城差別、甚至同社區差別。這是我們身在其中的日常生活現實，是可以處處觀察到和時時感受到的。同在一座城市中生活，在身份、權利、待遇方面卻明顯不同，這種同城差別造成了同城群體的利益破碎。

對此我們的建議是，以“以人為本”理念為指導，通過“身份―權利―待遇”同城指標體系的操作，逐漸弱化和消除三大人口群體的利益區隔，縮小城鎮居民在社會權益方面的現實差別。這種平抑不公、消除區隔、縮小同城差距的過程將促進三大群體在利益訴求方面的相互包容、開放和共享，不斷趨近“身份―權利―待遇”體系的同城同構的愿景目標。

這就要對“身份―權利―待遇”體系同城化進行技術性設計，建立同城居民城鄉一體化社會權益指標體系的基本框架。為此需要幾個相應的步驟和措施：其一是對城市三大人口群體的身份、權利、待遇現狀進行甄別和分析，形成同城差別的具體評估；其二是根據城鄉一體化的“以人為本”理念，對同城居民的社會權益指標體系進行統籌設計；同時，對農村戶籍和土地制度的利益驅力采取弱化措施，柔化或消除同城居民的經濟權益、政治權益、文化權益、社會權益、環境權益等的實際差別。

在同城化的探索方面，廣東省中山市的探索很有意義。他們現在已經在工作成熟的基礎上，廢除了過去城鄉不同的戶口本，發放了城鄉統一的戶口本，加速了在身份、利益和待遇等方面的同城化過程。十多年前，他們開始引導農民進行創業和就業，從產業結構上推進了農民市民化的過程。近年來，他們又通過對本地農民原來分紅資產的股份化，把這部分財產量化在每個農民的賬戶上，為順利處理本地農民與本地市民的利益關系，也為處理好本地人與外地人的利益關系，避免利益沖突打下了基礎。本地農民和本地市民構成了他們所說的“老中山人”，外來人口則構成“新中山人”。當地促進新老中山人融合的主要措施是采取公共服務均等化。他們根據當地情況設立一些重要的指標，通過積分鼓勵等方法，讓外來務工經商人員獲得本市戶口，使外來人員從被動融入變為主動融入。這個做法實施三年來，已經有近3萬外來人員獲得了本地戶口。他們還在制度上規定在社區管理等方面要有外來人員的代表。

三、美麗城鄉建設與新型城鎮化

新型城鎮化是城鄉一體化建設過程，也是美麗城鄉建設過程，既要建設美麗城鎮，也要建設美麗鄉村。近年來，隨著“美麗城鄉”行動計劃的實施，在“北上廣”等大城市或特大城市郊區、郊區縣及其周邊地區，帶動了一批亮麗鄉村迅速崛起。

以北京市為例。北京以農村作為首都新的戰略發展空間，努力構建一二三產相互融合的都市型現代農業。在快速發展中，首都北京越來越認識到，城鄉是同等重要的、城鄉是相互依存的、城鄉是相互需要的、城鄉是相互融合的，并且集社會各界之力共同接補“三農”短板，以最終實現人文北京、科技北京、綠色北京及世界城市的建設目標。這些年，北京市“美麗城鄉”建設取得了明顯效果。在北京迅速邁向國際化大都市的同時，周邊也不斷涌現出越來越多的亮麗鄉村，一個個最美鄉村從方方面面展現了生產美、生活美、環境美、人文美的風貌。“美麗城鄉”建設對北京城鄉一體化進程做出了重要貢獻。

同時，北京城鄉一體化建設在城鄉基礎設施建設、基本公共服務、社會保障、資源要素優化配置和人口轉移流動方面實行“五個一體化”，基本建立了覆蓋城鄉的基礎設施體系，養老、醫療保險實現城鄉全覆蓋，但在城鄉義務教育、基本醫療、文化服務更趨均衡等方面，仍須加大推進力度和速度。同時，必須高度重視城鄉一體化“以人為本”的理念，如果仍然“以物為本”、“以地為本”，城鄉一體化就會走到類似“土地城市化”的方向上去，偏離“以人為本”的城鄉一體化建設目標。