新型城鎮化

我國農村的發展變遷波瀾壯闊，是一部絕無僅有的偉大畫卷。作為傳統的農業大國，歷史上，農業、農民和農村一直是我國經濟、社會、文化發展的核心，探究我國農村的歷史演變，乃是研究我國當前經濟社會文化發展諸多問題，尤其是在未來十年全面建成小康社會的重要本源。

新中國成立后，我國農村發展進入一個與之前根本不同的階段，這種不同在于作為農村制度基石的土地所有者形式發生了徹底變化，而并非指生活狀況或習俗方面的扭轉。土地由私有轉為國家所有，在農村地區則為集體所有，農民都是農村集體的一員。從此開始，我國開始進入農村建設和發展的社會主義探索時期，在摸索中前行，經歷了躍進、曲折，但并沒有脫離發展為民的本質。

中國新農村的歷史演變

1949～1957年：建國后農村土地第一次“分”和“合”

從1949年新中國成立到1957年第一個“五年計劃”結束，是我國的經濟恢復時期與社會主義經濟制度建立時期。面對解放初期嚴峻的農村發展形勢，國家從土地制度改革入手，進行兩次大的變革：一是1949～1952年，將封建地主的土地所有制變為農民個體所有制，極大地解放了生產力；二是1953～1957年，進行第一次土地集體經營的探索，由農民個體所有制變為集體所有制。這一時期的農業合作化改造進程過急過猛，強調集中生產，忽視了農業生產和手工業生產的特點和家庭經營的重要作用，且不允許農民經商，這就損害了農民的利益，挫傷了農民的生產積極性，這些都對農業經濟發展產生了負面的影響。廣大農村地區發展先后經歷了第一次土地經營權的“分”和“合”。

1958～1978年：人民公社限制農村生產力發展

1957年隨著第一個五年計劃的完成，雖然農村地區的合作化過程執行中出現諸多問題，且亦未達到計劃的發展目標，但農業產值和農村地區的生產力發展仍然在波折發展中達到了一個新的高度。但在隨后的20年，由于種種復雜的原因交織，導致“大躍進”運動對國內經濟，尤其是農村地區生產力造成了極大損害，農村生產一度倒退。這一時期，“人民公社”——這一當時領導層認為的農村發展的理想模式，造成了農業生產力的直接倒退。

1966年以后，國家安全的戰略考慮，國內發展戰略從“解決‘吃穿用’”轉變為“三線建設”。在此期間，在國家基本建設投資中，重工業、國防工業、交通運輸業共628億元，占74%；農業120億元，由原來的20%下降為14%；輕工業37.5億元，占4.4%。原定的4.5億畝穩產高產農田目標被留置到“四五”計劃（1971～1975年）考慮，這再一次凸顯了農業在國家發展戰略中的次要地位。實際上，改革開放以前，我國農村發展始終處于次要的地位。在農村被置于次要地位的情況下，1967～1977年，我國農業總產值年均遞增速度僅為2%，在1968年、1972年、1977年農業生產還出現了負增長的情況。1968年農業總產值比上年下降2.45%，糧食減產4%；1972年農業總產值比上年減少1%；1977年農業總產值比上年減少0.4%。“大躍進”的盲目探索不僅損害了農村生產力、打擊了農民積極性，而且不斷強化的“以農補工”導向，更進一步造成了城鄉收入差距擴大，成為時至今日仍難解決的重要難題。

1979～2005年：改革中的農村——農村土地的第二次“分”

1978年及之前的發展實踐證明，農民集體生產模式不僅無法實現農業生產力的有效提高，而且會造成包括農村在農業生產、住房飲食和教育醫療等多方面的限制和拖累。1978年，隨著我國農村土地制度發展的第二次“分”，農民開始長期擁有土地經營權，為農民架起了由“脫貧”到“致富”的關鍵橋梁，是我國農業真正走上高效發展之路和農村良性發展的轉折。這一時期的探索和實踐主要分為兩個階段：

一是農村改革與市場化探索時期的農村發展（1979～1991年），該時期的發展奠定了農業生產力發展的基礎。該階段的有益實踐和探索主要包括農村微觀組織形式改革、農產品流通體系改革以及鄉鎮企業異軍突起。

二是全面向市場經濟過渡時期的農村發展（1992～2005年），該時期進一步捋順了市場經濟條件下農村發展的相關問題，協調工農業發展關系，推動農業發展全面轉型。這一時期，農村社會矛盾有所突顯，出現了部分要求增加農民收入、減輕農民負擔及農村發展變革的要求。這種調整和變革以2001年4月，國家決定在少數縣（市）進行農村稅費改革試點為標志，隨后，在全國范圍內推進。2005年12月29日，農業稅的取消，被認為是現代社會與封建告別的歷史分野，是我國現代化最為強勁的動力支點，從根本上啟動了我國社會的公平發展之路。

2006～2011年：社會主義新農村建設

2006年的中央1號文件《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》，正式提出新時期我國農村發展的方向是“社會主義新農村”，并通過《十一五規劃綱要建議》，提出要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農村建設。如果說中國的“貧困陷阱”的擺脫是建立在以農補工的基礎之上，那么新世紀的中國“中等收入陷阱”的跨越就需要實行“以工補農”、“城市反哺農村”的帶有補課性的政策。從這個角度理解“新農村”的“新”含義才能找到建設農村和經濟跨越發展的動力源泉。因此黨的十六屆五中全會明確提出的“新農村”5個方面內容，即新房舍、新設施、新環境、新農民、新風尚。這五者缺一不可，共同構成小康社會“新農村”的范疇，它們是填補城鄉鴻溝的具體內容和標準。社會主義“新農村”與建設和諧社會、小康社會息息相關。

此后，2007年《關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》、2008年《關于切實加強農業基礎設施建設的若干意見》、2009年《關于促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》和2010年《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》等一系列綱領性文件的頒布，涉及農村經濟社會的各個方面，包括現代農業建設、農民收入、農村基礎設施、農村社會事業、農村民主政治等農村經濟社會生活的方方面面。經過5年的建設，農村的整個面貌煥然一新，獲得農村發展、農民安居、農業穩定增長的局面。

新型城鎮化是新農村發展的未來

2012年黨的十八大報告中明確提出工業化、信息化、城鎮化和農業現代化是全面建成小康社會的載體，從十七大報告中的“區域協調發展”到全面建成小康社會的載體，我們不難看出城鎮化在實現全面建設小康社會中的關鍵性地位。

新型城鎮化要以服務在此居住和生活的人為中心，以產業吸引人才居住。新型城鎮化和傳統的城鎮化有很大的不同，表現在六點上：一是效率更高；二是質量更高；三是資源更節約；四是生態更環保；五是規模更小；六是成本更低。這主要體現在經濟發展的不同階段。當中國處于工業早期和中期時，在工業的有力推動下，城鎮的規模擴大和質量內涵得到了提升，人民的工作和生活得到了較大改善。而全面建成小康社會在過去脫貧致富的基礎上對城鎮提出了更高要求。

新型城鎮化意義：破解中國二元經濟結構

中國作為中等收入國家，處于經濟發展的十字路口。根據經濟增長多重均衡點理論，此時中國的經濟均衡是一個不穩定均衡狀態。一方面，以往的經濟增長模式在城鄉對立凸顯現實下，難以為繼，增長動力不足；另一方面，解決好國內城鄉二元經濟結構矛盾，經濟就可實現二次騰飛，進入新的均衡穩定狀態。追本溯源，早在1950年，由于城市建設需要和蘇聯對中國的大規模設備投資，促使中國農村勞動力向城市轉移，待“三通一平”等基礎實施工作完成以后以及1957年中蘇關系惡化，蘇聯撤資，更為重要的是農業的勞動力的減少直接造成了農業產出無法滿足城市需求，這些因素的疊加，造成了城市的勞動力大規模向農村遷移。這樣基于農業剩余勞動力的農業剩余通過城鄉剪刀差和國家計劃調撥的方式進入城市，支撐國家工業化發展，二元結構由此形成。在中共十二大后，中共連續五年的“一號文件”對長期困擾經濟增長的城鄉二元結構開始嘗試破冰之旅，“開通城鄉，打破城鄉二元結構”雖然已經成為共識，但時至今日，城鄉對立更明顯、更突出，這其中主要原因是城市中既得利益集團為了保護自己的利益，千方百計阻撓城鄉協調發展。最具代表性的就是農民工在不斷為城市奉獻和不斷被榨取剩余價值后，又要像候鳥一樣回到故土，除了一畝三分薄田外，無依無靠，沒有城市的功能、先進的生活服務設施和完善的社會養老保障措施。只有解決“三農”問題中的農民主體地位和農民利益問題，城鄉二元結構困境才有可能破解。當然由于歷史欠賬較多，城市還暫時無法容納新增大量人口，農村城鎮化建設可以成為破解之道，這既可拉動國內投資需求（因為農村基礎設施非常薄弱），又可實現農民離土不離鄉的夢想。至于傳統農業發展何去何從，美國經濟學家T·舒爾茨認為應該走傳統農業的現代化之路。其中最關鍵的是在農業生產中引入現代生產要素，表現為掌握現代農業知識的農民、農地的機械化水平。農民現代知識的掌握來自對農民的投資，這種人力資本投資成為農業經濟增長的源泉。美國農業經濟的現代化過程中，主要還是政府通過對農村初等教育不斷投入，在美國南部農村，對初等教育投資10%，農業產出增加高達30%。今天的美國，農民數量不到2%，不但養活了3億美國人，而且使美國成為世界最大的農產品出口國，這一切都來源于高科技。美國農民中有20%有大學學歷，愚昧、落后已經不再屬于現代農民，其和城市居民的差別更多的表現在居住方式和從事的產業，但共同點是都有知識和技能，對信息和科技具有一定程度的了解和掌握。反思中國的農業發展，最主要問題還是土地流轉的復雜性，使得農地經營規模有限，限制了農民對學習農業科技知識的動力，同時也限制了現代化的農業機械的普遍應用。

新型城鎮化要解決幾個問題

核心問題：農民和土地間的關系

土地資源要素的平等占有。家庭聯產承包經營制的確立保證了農民擁有自己的土地，土地從高度集中到高度私有，農民的收入有了一定程度提高，似乎土地問題得到徹底解決，但這僅僅是萬里長征第一步，中國特色社會主義的烙印注定土地部分權利屬于農民，國家依然掌控土地這個最大資源要素。國家的強大與農民的弱小不僅引發了各種利益糾紛，例如農村土地經常以遠低于市場價格被政府收回，更為嚴重的是農業生產效率始終難以匹配工業生產效率，導致工農收入分配差距拉大，內需始終啟而不動。城鎮化不可避免涉及到土地征用問題，當前土地征用制度存在很多瑕疵，完善包括土地調解機制、價格調解機制、資金籌措機制和稅收調解機制在內的土地征用制度，允許農民以手中掌握的土地權利參與分享城鎮化的利益。但是在土地制度改革中，警惕農民因為缺乏資金和農機設備或者其他因素將手中的土地出售給大戶后成為“失地農民”，在城鎮中形成類似拉美等國的“貧民窟”；同時也要防止在農民中產生類似建國初期的土地集中化的誤解，將進城務工農民的土地流轉錯誤理解為家庭聯產承包經營的重大改變，是新中國成立以來的所謂“第二次土地‘合’”的發展階段。

城鎮產業發展

工業化創造了供給，城鎮化創造了需求。工業化和城鎮化的良性互動是城鎮化的重要保證。新型城鎮化既不是缺乏產業載體的空中樓閣和“有城無市”、“有城無業”、“有鎮無人”的“空城計”，更不能重蹈20年前東南沿海地區經濟發展出現的先污染后治理的老路。既要金山銀山，更要綠水青山應該成為城鎮產業發展理念。因此按照雁型理論，中國廣大中小城鎮在承接發達國家或國內先進地區的產業轉移時，注重產業結構型升級和節能環保。傳統工業化下和新型工業化對城鎮的要求有很大區別。低層次、低附加值的工業向高層次、高附加值的現代工業轉變。在產業變遷的過程中，誕生出許許多多新技術、新思想、新產品和新商業模式，創新將始終伴隨著城鎮化的發展。這里面有必要強調一下城鎮工業在吸納勞動力的作用。在上世紀鄉鎮企業蓬勃發展之際，這些企業基本都屬于勞動密集型，既解決了剩余農村勞動力就業問題，又增加了農民收入，反過來，農民的儲蓄增加又為鄉鎮工業持續發展提供了資金保障，同時這些工業帶動了周邊小城鎮的繁榮發展。這些寶貴經驗在新型城鎮化建設中值得借鑒。

打造現代化農業和創新農業組織形式

作為農業現代化的重要引擎——城鎮化將有效帶動和引領農村勞動力轉移、人口轉移和產業升級， 促進農業適度規模經營和農業專業化、標準化、規模化、集約化生產， 而農業現代化是城鎮化的重要基礎和根基。一般來說，農業產出效率和生產規模呈反向關系，這意味著大農場的單位面積產量小于以家庭農場為代表的小農場。從這個角度講，人均擁有成百上千畝土地的資本主義大農場不是中國農業的發展方向；而以擁有幾十畝地的家庭農場才是中國農業現代化的不二選擇。反過來說，如果仍然堅持目前的人均土地不足兩三畝土地的傳統農業模式，由于科技含量不高，規模經濟難以發揮等因素，難以提升產品質量、打造品牌、提升勞均產出以及為工業供給剩余勞動力，從而制約整體經濟的增長。由于城鎮化的一個直接結果是大量剩余勞動進了城，這要求糧食生產必須得到保障，這也是農業現代化的發展方向。家庭場和大農場相比，存在明顯不足：一是外部的環境、氣候的變化對家庭農場的打擊更大，其個體風險通常無法分散；二是貸款難和信息少，限制其生產的擴大；三是在生物技術和有機技術獲取費用較高。鑒于這些嚴峻的挑戰，可以通過制度創新減輕或規避，使得家庭農場從“新型農業”中獲益。例如可以采取成立各種合作社，降低交易成本，有效分散非系統性風險；通過縱向結合的訂單農業使農民融入到高價值產品中的供應鏈中。

注重小城鎮發展和城鎮化的質量提升

21世紀的前十多年，中國的城鎮化發展速度驚人，城鎮化率幾乎以每年一個百分點的速度增加，截至2011年末，城鎮化率已達到51%，城鎮人口首次超過農村人口，為6.9億人，同時城市規模也在不斷膨脹，但這也造成了中國城鎮發展的新二元結構。對于大城市而言，幾十個大中型城市明確提出要超英趕美，建設成國際大都市，在建摩天大樓300多座，還有500多座在規劃中。城市化的發展進入了奢侈化，與此形成鮮明對比的是居住在城鎮中的居民，尤其是進城務工的農民只能過過眼福，無法享受城鎮的本應同步增加的教育、醫療、養老等各種社會公共福利。出于統計原因，在城鎮居住連續六個月就可成為統計意義上的城鎮人口。以上海為例，目前城鎮化率已接近90%，但是其中1000萬人作為非上海戶籍人員，得到的城市公共福利大打折扣。根據經濟學的邊際報酬遞減規律，當城鎮規模到一定程度時，隨著城鎮的擴大，其成本將會凸顯，收益轉向負值。對于三四線城市以及縣域城鎮而言，以北上廣深為效仿對象，追求大馬路、大路燈、大廣場的城鎮形象工程，但是由于人口不足，未能充分發揮出城鎮集聚經濟效應。簡言之，新型城鎮化不是城鎮面積的擴大和人口數量的增加，需要剔除過去賦予其拉動經濟增長的重任，改變傳統增長導向型城鎮化模式，應以民生改善為目的，關注城鎮化中居民的生活質量改善，切實實行人居環境、就業方式和社會保障從“鄉”到“城”的轉變，讓居民找到城市的歸屬感和幸福感。城鎮化的發展戰略按照費孝通先生提出的“小城鎮、大戰略”，著重發展縣城和縣域中心鎮，讓農民在離土不離鄉中提高收入，感受幸福。

政府治國理念和職能轉變

一方面，在不同的經濟發展階段需要不同的治國理念。當上世紀70年代、80年代東亞威權主義帶領本國或本地區創造“東亞奇跡”之時，受到了包括中國在內的矚目。當然這種威權主義是一種以補充性社會政策作為修補的“精英治理模式”，防止社會不平等對經濟增長的干擾。誠然，在東亞追趕先進發達國家時，在一個善于學習、效率較高和強有力政府的領導下，朝著前方明確的目標，是可以成功跨越中等收入陷阱，成功追上發達國家。但是當它們從追趕者變成領跑者時，政府已經看不清前方發展之路，無法領導企業前進，此時政府就需要從主導者撤出，讓更多的、更有競爭力的充滿創新激情的企業家施展才能。正如吳敬璉所言：中國不能再走新加坡式威權主義道路。需要警惕的是我們也要防止拉美“民粹主義模式”產生的社會福利過度化帶來的經濟衰退。

另一方面，在新型城鎮化過程中，政府需將視線從經濟增長轉移到社會服務。回歸市場競爭的本質，以市場主導代替政府主導的城鎮化模式，合理界定政府和市場的邊界，政府的作用是彌補市場的失靈和解決外部不經濟的問題。如果按照目前城鎮化率一年一個百分點的速度，未來十年我國城鎮化率的提高也就意味著，至少一億農村富余勞動力轉移到城鎮，那么如何將這些勞動力變成城鎮發展所需要的多層次人力資源呢？例如，加強進城農民的培訓，提高他們的就業競爭能力；完善市場秩序，保證農民務工時的權益；建立完善的社會保障體系，解除其后顧之憂。從長遠來看，當一國進入到后工業化時期，教育資源的平等化將決定其經濟增長的持續性，因此在土地資源均等化完成后，政府的最大職責是保證教育要素，尤其是中小學教育要素的合理均衡配置，給所有人提供公平的發展機會。

效率和公平

取消了農業稅，捋順了新時期農村發展脈絡，宣告了“以農補工”時代的終結；“新農村建設”開啟了“工業反哺農業”之門。工業和農業在新中國64年的社會經濟發展中，相互扶持，相互支援，體現了效率和公平的博弈。經濟蛋糕的做大同時需要公平的分割，而要想公平分享經濟增長的蛋糕需要以生產效率提升作為根本保證。過去的十年，中國以年均近10%的速率飛速發展，其中城鎮化率就貢獻了3個百分點。當前中國經濟已經進入了一個中上等收入階段，未來十年人均GDP要從目前的5000美元跨越到10000美元，同時人均收入也要翻一番。這個階段能否成功跨越，取決于以城鎮化為路徑變遷的結果。當更多的農民選擇進城時，實際意味著一場廣泛的利益分配格局的開啟。如果片面從靜態的角度來講，似乎這是一場你多我少的總量不變的零和博弈。但是當我們將視線從時點拉長到時期，蛋糕的分配在蛋糕的做大中趨于分配合理。

總之，在1978年的小崗村拉開中國改革開放的序幕和2006年的中央1號文件以新農村建設為主題掀開了“三農”問題系統化解決的新篇章基礎之上，十八大報告中提出的“新型城鎮化”注定成為新中國成立以來農村發展的一個新里程碑，是中國未來十年全面建成小康社會宏偉目標的重要保證。

（作者單位：中央財經大學金融學院）