新型城鎮化的金融支持體系：成績與問題

積極穩妥推進新型城鎮化建設，既是我國加快推進轉變經濟發展方式、實現社會主義現代化的重大戰略任務，也是當前扭轉和穩定經濟增長，擴大有效需求的現實選擇。金融如何適應新時期城鎮化建設的新要求，加大對新型城鎮化建設支持力度，助推經濟轉型和平穩發展，是必須優先思考和解決的重大問題。

金融支持新型城鎮化發展的著力點

“未來幾十年中國最大的發展潛力在城鎮化”。改革開放30多年來，快速城鎮化成為中國發展的重要標志。2012年，中國城鎮化率達到52.57%。但與此同時，伴隨長期經濟結構性問題的不斷累積，我國實體經濟發展動力不足問題更為突出。黨的十八大開啟了改革發展的新起點，新型城鎮化作為我國應對“中等收入陷阱”的重要發展戰略，中央高層已將其提到新的高度，各地亦紛紛出臺舉措推進城鎮化在我國的新一輪發展。作為拉動內需，并助推實體經濟轉型發展的重要舉措，新型城鎮化將是未來相當長時期內（5～10年甚至更久）我國經濟社會發展的主導方向。

推進我國新型城鎮化不斷發展，離不開金融的大力支持。更進一步地，新型城鎮化發展對我國金融體系的改革與配套支持的要求很高。順利推進新型城鎮化發展，我國金融體系必須進行深刻、整體性地調整，已應對長期二元經濟發展格局、金融資源供給失衡和權益性融資市場長期弱勢等問題對新型城鎮化發展帶來的巨大阻力。深刻理解十八大后的新型城鎮化發展的內涵和實質，對于把握金融支持的著力點和未來金融體系的改革發展方向意義重大。

從我國城鎮化多年發展的經驗教訓和經濟發展方式弊病來看，金融支持新型城鎮化發展的切入點及重點在于——農村城鎮化和城鎮現代化的統一。此次的中央文件重點強調了新型城鎮化發展中的“加快發展中小城市和縣域城鎮化”。從城鎮化發展的自然規律和經濟社會發展經驗來看，城鎮化問題本質仍然是農民問題，或是“三農問題”，進一步地，也是一個“新農村建設的問題”。目前，“三農”改革、土地制度等改革已經取得了很大進展。2004年，國務院頒布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，其中，“農民集體所有建設用地可以依法流轉”的規定，強調“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”，為有效利用土地資源、提高土地利用效益、實現農業的現代化生產、推動城鎮化提供了條件。特別是2006年“新農村建設”提出后，“三農”問題開始注重“工業反哺農業”，改善農村硬件條件、推進城鎮化方向發展的趨勢更加明顯。此次“新型城鎮化”的明確提出，實質上是我國農民問題解決之路的重要探索，表明未來“三農”問題在經歷“新農村建設”階段后，正式邁入與“先行先富”的城市的協調發展之路。

由此，本文認為，金融支持新型城鎮化發展的關鍵和著力點在于：在原有“新農村建設”金融服務體系建設和完善基礎上，將扶持和投資方向進一步向依托當地特色發展的城鎮化綜合建設傾斜，重點投向有現代化產業發展基礎、土地優化配置利用、綜合生活配套合理、文教資源建設同步、多種性質金融資源（政策性金融、商業金融）共同參與的新型農村城鎮化項目。特別地，有大型工業產業項目拉動、工商業傳統相對濃厚、地理區位優勢較明顯地區（如縣郊）的村鎮，其金融體系的完善和優化，對當地新型城鎮化建設的支持效果將更為明顯，并更易形成示范效應。

金融支持城鎮化的體系建設

按照我國金融體系主要構成部門情況劃分，不同性質和類型的金融機構在支持城鎮化發展，尤其是在推進農村地區優化軟硬件發展條件，為農村向城鎮發展演進以及培育農村工業產業、積累未來城鎮化發展動力方面，發揮了不同的作用。在支持城鎮化發展進程中，銀行業提供的金融支持力度最大，這其中，又以政策性銀行（也即中國農業發展銀行）的貢獻最大。商業銀行由于自身經營發展盈利性特征的強顯性，對城鎮化發展及農村地區軟硬件條件改善的金融服務投入相對較少，但隨著商業銀行競爭發展格局的日趨激烈，越來越多的涉農業務或縣域、鄉鎮地區業務的開展，客觀上提升了商業銀行對城鎮化發展的支持力度。未來，伴隨商業銀行產品條線的不斷向下布局，其對縣域、鄉鎮乃至農村地區的金融扶持力度，尤其是與城鎮化建設直接相關的金融服務投入將越來越多。此外，為推進城鎮化建設，以中國農業發展銀行、國家開發銀行為代表的政策性金融資源，不斷探索與商業性金融資源合作、共同支持城鎮化建設的新思路、新模式，在調動商業性金融資源投入城鎮化建設方面取得了良好效果，并在全國形成了若干典型案例，如河南中鶴的新型農業化與城鎮化發展模式。

表1詳細列示和分析了目前國內涉及支持縣域、鄉鎮、農村地區城鎮化建設的金融服務提供情況，不同類型的金融機構、金融市場以及多種形式的金融工具，共同構成了未來支持城鎮化發展的金融服務支持網絡。

金融支持城鎮化存在的問題

新型城鎮化發展，就是最終要形成以中心鄉鎮為核心的農村區域經濟社會系統。這其中，最關鍵的是要設法把農村區域經濟社會建設成自循環的有機系統，使之擁有足夠的自愈能力和成長能力，而這一過程的實現，離不開農村金融的發展與支持。目前，我國農村基本上形成了以商業銀行、政策性銀行和信用合作社為主體的金融體系，其中農村信用合作社的服務最為普遍。與此同時，具有灰色性質的民間借貸也廣泛存在。從1999年開始，四大國有商業銀行逐步從農村地區撤出，目前已基本取消了縣一級分支機構的放款權。中國農業發展銀行的主要任務也僅限于承擔國家規定的政策性金融業務，并代理財政性支農資金的撥付，并不直接涉及農戶。至于唯一面向農戶開展業務的農信社，其貸款也呈現出向城市及大型鄉鎮企業集中的趨勢。雖然我國現行的農村金融組織體系仍在不斷的探索、改革和發展，但在城鎮化過程中，仍存在許多實際問題。

金融供需矛盾嚴重，地域差距過大

不言而喻的是，我國農村地區金融供需矛盾長期嚴重，相應的供給和需求不能有效對接，尤其是民間資金的供需對接更加困難，從而嚴重削弱了農村金融對城鎮化發展進程的支持效率和作用。如前文所述，城鎮化必然產生極大的資金需求，需要新建和翻新大量的基礎設施，這種建設項目的非盈利性與商業銀行的經營目標相悖，二者相互制約，成為阻礙城鎮化建設的關鍵。

健全的金融市場包含的貨幣市場和資本市場，應該能充分發揮配置金融資源的作用，從而為城鎮化建設提供源源不斷的資金。然而，由于我國目前的金融業市場化程度不高，權益性投融資市場長期無法發展壯大，貨幣和資本市場間又長期缺乏聯動機制等問題，造成金融市場結構效率過低，不利于城鎮化建設中各種融資形式配置金融資源效用的充分發揮。

我國農村的地域較為廣大，各地的經濟發展水平相差也較大，而城鎮化過程中的金融供需矛盾進一步加大了地域性的差距，無論是從地理結構來看還是從經濟的發展程度而言，地域性的差異也是很重要的影響因素。從地理結構看，東部、中部和西部經濟發展中的金融體系發育的情況也是呈階梯狀的；從經濟發展的程度來看，經濟發達地區和欠發達地區以及經濟發展介于二者之間的地區，相關金融體系的發展狀況也是呈階梯狀的，并且二者在一定程度上有一定的重合和交叉。但每個發展區間之間的差距又過大，增加了城鎮化過程中金融體系發展的難度。

金融組織機構結構調整未達預期

改革開放以來，我國的農村金融機構組織日趨多元化，但各類金融機構的比例結構還是有明顯的不完善，這個現狀極大地限制了我國金融業的全面發展，不利于形成多架構的金融體系，也不利于不同金融機構組織之間的良性競爭和交叉補充，金融資源的配置效率過低，總體上不能為我國城鎮化建設提供優質的金融供給。

目前，我國農村金融服務體系概括起來可以分為：商業金融、政策性金融、農村保險、民間金融。主要開展的金融機構有中國農業銀行、中國農業發展銀行、農村合作銀行、農村信用社、農村商業銀行、村鎮銀行、中國郵政儲蓄銀行、農村資金互助社、貸款公司九類農村金融機構。因此，從體制上來看，我國的農村金融服務體系比較完善，但就具體實踐而言，我國的農村金融組織體系還不夠健全，農村金融機構提供的金融服務并不能滿足農民對金融的需求，農民貸款難的問題并沒有得到解決。因此，現階段我國農村金融體系并不能滿足新型城鎮化建設的需要。主要體現在以下幾點：

政策性金融功能缺位。在我國，中國農業發展銀行擔任著這項政治任務，為我國“三農”發展提供支持。但長期以來，我國的農業政策性銀行一直存在很多問題，如運行機制不健全、業務單一、功能缺位等，這些都制約了政策性金融機構作用的發揮。分析其原因，主要包括：一是服務單一，政策性銀行主要對糧棉油等農產品的儲備、收購、調銷等提供融資服務，業務對象范圍比較局限，對其他急需信貸支持的農業項目支持力度不夠，相對限制了農村經濟的發展。二是資金來源單一，政策性銀行的主要資金來源是財政撥款，但是資金不能按時到位，且資金撥付有限。此外，也可向中央銀行借款，但這會造成籌資成本上升。三是其實行“獨立核算、自主保本經營、企業化管理”的經營政策，必然造成一些農業融資需求得不到滿足。

四大商業銀行逐漸退出農村金融市場。市場化的發展使得資金不斷追求較高收益率，這造成1997年以后四大國有商業銀行逐漸退出農村金融市場，因此，市場經濟的發展導致農村金融一直處于空缺地位。

農村信用社有心無力。近年來，農村信用社得到了較快的發展，也得到社會的廣泛認可，但由于農村信用社自身條件的限制，總是處于有心無力的狀態。主要有如下原因：一是股本總量較少，銀行是經營風險的機構，且高負債經營。因此，其經營發展受到資本金制約。二是農村信用法人治理結構不完善、產權不明晰、資產質量差、歷史包袱重、信用工具欠缺、結算功能不全，這使得農村信用社在與同業競爭中處于劣勢地位，更加大了農信社資金供需的矛盾。

郵政儲蓄銀行的農村金融服務業務受到制約。郵政儲蓄銀行曾長期只存不貸，只從農村吸收資金，但不放貸款，一直扮演農村資金的“抽水機”角色。中國郵政儲蓄銀行成立以后，逐步為農村信用聯社提供融資，或通過銀團貸款的方式將大批資金投入到農村基礎建設、農業綜合開發和“三農”重點工程等領域。

貸款公司營養不足，發育不良。一直以來，非政府信貸組織沒有法律地位，貸款公司地位尷尬。在沒有法律依據的情況下，貸款公司有些“四不像”：不是正規的金融機構，不能吸收存款，可以贏利，卻不是“慈善機構”。無法吸收存款導致后續資金不足，成為制約貸款公司發展的短板。

農村保險業功能不健全。在農業保險方面，目前，我國主要有兩大保護措施：一是政府的救濟，二是農業保險。這兩種方式在實踐中存在很多問題，如援助力度不足、財政資金使用效率較低等。20世紀90年代后，我國農村保險業進入停滯不前狀態，業務量日益萎縮。目前，盡管目前國內成立了幾家專業的農業保險公司，但業務覆蓋范圍窄，公司規模小，難以滿足我國新農村建設及支持城鎮化發展的需求。

民間金融缺乏必要的法律保障。民間金融是一種非正規的、非制度化和非組織化的金融體系，但廣泛存在于傳統的、固有的經濟模式中。近年來，農村民間金融活動十分活躍，規模不斷擴大，但隨著在城鎮化的農村經濟發展，經濟關系日漸復雜，金融供給和服務選擇日益多樣化，民間金融雖然能在一定程度上緩解農戶的資金問題，但抵抗風險能力相對較弱，基本保障體系不健全，最重要的是必要的法律保障的缺失成為我國農村民間金融的健康發展的羈絆。

金融資源配置缺乏有效性，信貸支持不足

在我國農村建設的城鎮化過程中，金融資源的配置效率不高，缺乏足夠的有效性。尤其是城市建設對農村金融資源的“虹吸”現象十分普遍。在城鎮，無論是社會發展的總體基本面還是金融體制機制的發展，相對農村地區都已經有了比較符合長期經濟發展的路徑。我國城鎮化進程的開展，主要是為了推動農村地區的經濟向現代經濟方向發展，特別是金融機構提供足夠的資金支持，保證農村的各項經濟生活能有健康的發展。但現行的農村金融體系中，金融組織機構雖然種類繁多，但并未真正發揮其對金融資源的配置作用，且農村城鎮化過程中的信貸支持嚴重不足。

我國農村金融體制中現行信貸管理機制不暢，與實際發展不協調。長期以來，政府在戰略布局和資源分配上強調城市過多，關注農村過少，尤其是農產品短缺問題解決后，發展重點向城市傾斜更加明顯。農村資金需求的特點在于戶多面廣，地域分散，具有明顯的廣泛性。這就要求金融部門不但網點要多，而且貸款應以信用貸款為主，在機構設置與經營管理上均實行粗放型模式。但隨著金融改革的推進，農村金融部門為了提高經營集約化和扁平化程度，制定了減員增效、撤并機構、收縮戰線的發展戰略，這使農業結構調整中的服務分散化與金融服務集約化成為一對矛盾。農村城鎮化的建設，迫切需要加大對農村的資金投入。目前，我國在農村資金投入方面面臨的突出矛盾是：農村有需求但力量不足，財政有意愿但財力不足，銀行有資金但手段不足，并形成了市場與政府干預雙重失靈的局面，導致農村面臨嚴重的“資金饑渴癥”。資金的趨利性導致農村資金正通過多種渠道不斷外流，嚴重弱化了縣域銀行資金“蓄水池”功能，其中，表現最為明顯的是基層國有商業銀行的貸款權限上收，演變為單純的吸收存款機構，并將吸收的大量農村資金通過上存流向中心城市和經濟發達地區，為能將吸收來的存款真正的用于農村金融的建設和發展。

金融生態環境不健康

健康的社會生態環境的缺乏，嚴重制約了農村金融體系的有序發展。其他國家金融業發展的經驗表明，行政環境、公民權利和義務及誠信意識等對構建多元化的金融體系具有積極促進作用。但目前我國農村金融環境還不夠成熟。一方面，體現在我國農村行政環境與城市相比仍處于半傳統、半封閉狀態，表現為地方政府思想的保守性、行政方式和方法的落后，這不利于農村金融組織的獨立運營，也制約著農村金融市場功能的充分自由發揮。另一方面，我國農民群眾的權利和義務意識相對較弱，文化水平、法律知識等相對較低制約著農村群眾依法維護自己的合法權利，同時，沒有將監督權作為公民享有的權利和義務來對待。此外，農村地區誠信意識相對薄弱，表現為對合同的不了解、不執行，農村金融（尤其是民間借貸）糾紛發生相對頻繁，各種私人錢莊、集資甚至高利貸等民間信用發展迅速。這些生態環境中的不穩定、不和諧因素，為在農村城鎮化的金融體系的建構和完善帶來了諸多不利影響。

（作者單位：中國人民大學財政金融學院、中國人民銀行撫順市中心支行）