頂層設計

上期我對“中國模式”的誕生條件和現狀表現做了簡要闡述，下面說說給中國模式做一個“頂層設計”的必要性、目的和意義。

把政府的經濟職能從國家行政事務管理中分離出來

政府的國家行政事務管理與市場經濟秩序建設兩種職能很有必要分開。從組成國務院的各個部委的工作性質來分析，可以十分清晰地把它們分為兩個大類：一類是為了適應發展的需要，政府在相當長的時期內要對國民經濟實行嚴格的監控和管理，同時也要對中國初步建立起來的市場秩序進行建設和維護；另一類是除此以外所有的政府部門所擔當的職能，它們都屬于廣義上的國家行政管理。負責這兩大類型管理工作的部門應當各自組成一個群體，它們的工作性質分別是“公共行政管理”和“宏觀經濟管理”，分別屬于兩個不同的學科。

從這個簡單的分解中，我們就可以推導出這樣一個結論：為了提高政府的行政管理水平和市場效率，今后有必要從人事配備、機制設計以及職權賦予等多個角度，對這兩大范疇進行恰當的分工，其中首先要做的應當是從結構上予以分離——“一分為二”，授予它們不同的職權，規定出它們二者絕然不同的工作內容。這也是由于它們的管理對象的本質差異決定的。

這兩個具有迥異的工作內容和工作方法的權力執行部門同處于一個龐大的機構中是由于歷史的原因——實行了蘇聯模式的計劃經濟體制造成的，歷史已經證明，對全社會所有資源實行中央集權的計劃管理是違反經濟規律的，那么就應當對它進行脫胎換骨的改造。這就是30多年前由鄧小平開啟的中國經濟體制改革的初衷。

前蘇聯雖然已經成為了歷史，但是它卻留給我們中國人以無邊的思緒。當初蘇聯經濟的病根，不在經濟的前半周期——生產，而在于經濟的后半周期——分配，政府雖然擅長于安排生產，但卻在分配環節上是個“瞎指揮”，它拒絕市場機制，使得社會產品的價格扭曲，造成不同社會階層利益分配不均，使得社會矛盾激化，最終從而引發了社會危機。

順著這樣的思路思考下去，如果蘇聯政府明智地把分配這一功能讓渡給市場，讓“市場之手”去調節社會財富的分配，是不是它既可以發揮大政府在生產領域的優越性，又能夠擺脫因為分配不公而引發的社會不和諧呢？我以為是完全可能的。

依照我的思考，中國人碰上了這樣的一個好運氣：那就是正在我們取得經濟成就的這個時期，西方世界的經濟也正在面臨一次重大的基礎性的調整：一個單獨的國家的經濟在全世界經濟迅速全球化的嚴酷局面前往往會淪為他人的附庸，即使是日本那樣的經濟大國也難逃厄運。只有一個國家例外，那就是美國，這就是“世界經濟單極化”趨勢。美國享用了這個趨勢的巨大紅包。日本的20年衰退、歐洲人不惜一切代價一定要組合成一個大的“歐洲系統”，都是這個趨勢的外部表現。只要是抹掉國家間的界限，經濟的全球化趨勢必然造成資金和人才的集中，進而造成其他所有資源的跟進。美國從里根到克林頓的經濟繁榮就是這樣生成的。人們都只看到其表面現象：“是美國的創新能力造成的。”其實美國科技創新的成就同樣也是經濟迅速全球化的產物，科技創新（尤其是互聯網技術的nZDu4+ITqDVVkOzrlEcti34iTqt1U9dJiegxAPsUuS0=爆發）讓國界變得模糊，讓政府失去不少的光澤。而獨獨是中國，強大的政府力在很大程度上有力地理性地把握了住這個新形勢下的方向舵，發揮了自己國家和民族的特長，成為這一時期的佼佼者。

在全球化風起云涌的今天，一個有能力操控經濟的政府，是這個國家或國家集團今后持續發展本國或本地區經濟的必備條件。“軟的”、“小的”和“松散的”政府結構是這個國家經濟的發展障礙。印度雖大，卻是“軟政府”的典型，不會像中國那樣創造出經濟奇跡；日本雖然是標準的市場經濟國家，但它是“小政府”的代表，“十年九相”就是它的寫照，它現在仍在面臨的經濟衰退不會完結。歐洲在“松散政府結構”的治下，也根本無法實現其組建時的初衷——從金融入手全面抗衡美國的經濟。

中國人有這樣一個強有力的政府，正是別人欣羨不已的對象。綜上，我們應當“左顧右盼”，——向左，我們要記住蘇聯的過去（它蔑視市場的“神力”），向右，我們要看到日本和歐洲的泥淖和印度的裹足（它們沒有一個明智的“大政府”）。這樣的思考驗證了我的論點：從最高層設計出一個強有力的專管經濟的政府，這不但能讓我們克服眼前的困難，還能讓我們自信地挺進外部世界。

頂層設計的主要組成部分——經濟院的組成、職能和運行機制設想

那么，怎樣設計好我們的“經濟政府”呢？

現在中國的社會形態正在發生著根本性變化，我們的管理方式和方法也應當跟著進行相應的轉化，起碼應當包含以下兩條：一是為了社會的更加公平和和諧——期待政務部門進行更理性更有條理的管理；二是社會財富的持續增值和有效率的運作——期待由一個統一的經濟管理部門研究發現和打造更有持續發展生命力的市場環境，并管好那些名義上屬于“全民”的資產。這將有利于我國能夠有目的地向著建設現代社會的政府機器的方向發展。一個囊括全社會所有事務的大政府——國務院，它的直屬機構的數量那么碩大，將成為今后不斷提高社會行政管理水平和社會經濟效益與市場效率的一個障礙。

我設想，給中國模式做頂層設計的最主要內容就是把整個中國經濟的理想運行做一個動態的模型，而其中的關鍵就是組建一個職能周全、機制健全、有效運作的機構，這就是我設想的經濟院。既然要對整個經濟王國進行全方位的管理和操控，我想象中的中央經濟決策機構——經濟院——應當享有這樣的權限：掌握所有的經濟信息和數據，所有的“經濟人”資格的認定，市場秩序和交易規則的制定和修訂，社會產品標準的制定和修訂，科技事業的發展規劃和科技專利的認定與管理，貨幣的投放發行事宜，國有企業股權明晰化和作為權益者的管理（其中最主要的是高管層的任命和監督），人力資源的培育與使用，國家資金的投向和日常運作，國家經濟發展長遠規劃的制定和執行中的督查，所有這些數不清、邊界往往也劃分不清的職能現在都混雜在一起，分散在現在的八九十個委、部、局、署、辦的機構中。這是歷史的產物，是從當初的計劃經濟體繼承下來的現實，雖經多年的改制，但始終沒有經過一個大的通盤的徹底改造。這也是一個超級巨型大國的經濟運行的復雜性決定的。要想辦法把它們歸類整理得有條理，則必須把其中的條理分析清楚。

國家（或者說政府）與這個巨型超大的經濟王國之間的關系，我歸納有這么四大類：一是國家權益的保護與運作；二是國家資源的利用與保護；三是市場秩序的維護與建設；四是國家金融儲備的運用與管理。由于此話題內容極其廣泛復雜，三言兩語根本無法說清，以下只能擇要點題而已。

國家權益的使用與運作——國有企業權益部

今天數量龐大實力漸強的國有企業已經大規模地走出國門，成為一股世界性的力量，它們已經引起了世界（尤其是原先的發達國家和世界主要的礦產國）的注意乃至警惕。沒有一整套管好它們的法律規章，不但會令各國各個經濟實體不安，也會在今后對我們自己諸多不利。我們現今在一些“不守規矩”國家和動亂國家的投資失敗（遠一些的例子是在伊拉克和利比亞的血本無歸，最近的例子是在蒙古和朝鮮的投資損失），我們一些同行業企業間惡性的價格競爭，都是因為現在沒有建起一套周全的對外經濟行為的法律體系。國有企業權益部除了這些日常事務的操作以外，作為對國有企業代行的股東身份，還要履行好權益者的責任和權益。國有企業的所有權無可爭辯地屬于全民所有，但是在現行體制下，這部分權益根本無法由它的最終所有者（全體國民）合理、有效、充分地利用，它相當大的部分，自從打破原先的計劃經濟體制以后就處于混亂之中，沒有明確的法律規章對它的歸屬和運用做過規定。經濟院的一個重要組成部分就是把這個部分的權益明確地歸攏到一起，由一個精干的部門進行集中管理操作，這個部門的名稱應當叫做“國有企業權益部”，也可以稱為“國家權益部”。

計劃經濟時期，這部分企業的所有經濟收益都作為“上繳利潤”無償上繳國家了，改革開放以后，先是把一部分轉變為稅金上繳為財政資金，一部分上繳給專業部，后來各個專業部撤銷或改為協會以后，這部分資金的情況就五花八門了，各個部門、行業和其他有權對它們進行管理的組織和機構根據自己行業領域的情況作了各種各樣的處置。這就造成了如下的惡果：

一是由企業自己處置這部分資金，最有可能造成企業的自我膨脹。這樣做是最合乎邏輯的推理，可以作為國企高管們的政績，使得企業得以快速發展。由于它不是真正的市場主體，高管們可以從發展中獲得好處，卻不會像私企業主那樣承受投資失敗的苦果。于是許多行業極有可能無序發展、惡性膨脹，就造成了產能過剩，最明顯的例子是當前的鋼鐵行業，盡管三申五令大力地關停并轉，也沒法避免今天的惡果發生。

二是擾亂市場的競爭秩序。明顯的例子是一股腦地涌向房地產業高價拿地，推高房價。

三是拉大國企與民企之間收入差距，尤其造成國企高管的天價年薪，而無人可以對此進行必要的有效干預。

四是各個行業、各個企業主體之間發生利益沖突，例證是煤與電的價格沖突、機場與航空公司的不規則的博弈、藥品與食品市場的亂象等等。改革開放以前曾經困擾人們“三大差別”割裂了公民整體，現在這個問題還沒有得到解決，又有一個新的分水嶺出現了——“體制內外”又成了把公民劃分開的一道新的界河，界河兩岸的人們因為身份的不同，享用著差異極大的社會福利和國家發展的成果。

國家資源的利用與保護——國家資源部

在現有體制下，沒有一個守望國家各種資源的最終保護人兼管理者，這個權力被分散給了許多部門，現在的人力資源（主要是教育）、能源、礦物、交通資源等各個排他性經營領域沒有一個最高的統一的專管機關，它們所覆蓋的行業和企業應當適行怎樣的稅率也就沒有一個通盤的考慮。造成最明顯的惡果就是濫采濫挖、環境破壞，造成地方政府與專業央企之間的混戰。

最隱晦的問題是教育既是事業又是產業所造成的亂局。優質的充裕的人力資源是我國傲視國外一切競爭對手的最長項。我分析，現在的教育體系是由分屬于行政和經濟兩個領域的部分混合而成，一是基礎教育，它屬于公共福利和行政領域；二是專業知識和技能培訓，它屬于經濟領域的范疇。我們把這兩個性質不同的“教育”混在了一起，不但造成各種亂象（亂收費等違規甚至腐敗），還讓既得利益階層無償占用了巨額的屬于全民財富的教育資源。把用于基礎素質教育的福利性質的基礎教育與用于對受培訓者進行高級專業化技能培訓的專業教育分開，不僅僅是教育部門的事情，還是對國民經濟進行深層次改革的一大塊內容，更是解決社會財富分配不公這一歷史問題的關鍵。

現在的學校，它不屬于企業不用納稅，卻有著天文數字的經濟收益，可以預見的是，它的畸形發展必然導致高學歷的過剩與技能型工種人才的奇缺，使得社會教育資源遭到極大地浪費。因此，把屬于人力資源投資的那部分教育單位歸屬于經濟院國家資源部管理，把屬于國民基本素質培養的公民義務教育歸屬于行政院管理，這是解決現在久拖不決的教育問題的根本出路，也是整個經濟體制改革頂層設計的一塊很重要的內容。

這里，把教育體系做一次較為詳細的剖析，只是一個例證，其他許多部門，有公安、質檢、醫療、公證、法律援助等等，也都存在上述那種管理體制的分解問題，一部分應當劃歸經濟管理部門作為企業來對待，另一部分應當留在行政管理當局，作為所有公民可以享用的公共物品或服務。

現在我們在自然資源管理方面也有許多難題，有的還很急迫很嚴重。礦產資源的開發與利用，經常引發地方政府與央企、資源企業與當地居民、河流上游和下游之間的利益沖突，從本質上都是這部分經濟管理權力分散化造成的惡果。有了統一的國家資源管理部門，就會減少矛盾和沖突的發生，發生以后的解決也會變得相對容易解決。現在有強有力的中央權威的威懾，許多問題得以將就和掩蓋，一旦這些類矛盾激化，將對整個局面的穩定造成威脅。

市場秩序的維護與建設——市場秩序部

現在中國的市場秩序混亂，在很大程度上是因為沒有一個統一的市場秩序部強有力的有序管理。公平競爭原則是市場經濟的命根子，可是在許多領域和行業內部，各種各樣的“潛規則”、暗箱操作所引起的畸形怪相讓人們對社會經濟的信用失去信心。例如招標，甚至是政府招標，都已經成為公開的走形式的騙局。公共交通設施的招標亂象是許多交通局長落馬的根本原因。 物價部門在當前形勢下無能為力也無所作為，原因是他們基本上無法可依。管理繁雜行政事務的各級地方政府已經被越來越復雜的行政事務壓得喘不過氣來，卻還要不得不為整治市場秩序這些具體事情而分心，整天忙于處理本地發生的假藥、毒奶、劣質汽車配件、不合格家用電器等既專業又繁瑣的“三不管”問題。各地的米袋子工程、菜籃子工程所對應的麻煩事，這些本來可以靠市場機制解決的問題，都推給了地方政府的行政部門。這部分機制現在分散于環境監測、物價、標準、專利、公安、消防、工商局、稅務局、商品（尤其是食品和藥品）質量監督等部門應當統一成一個“市場秩序部”。

國家發展基金的運作與管理——國家儲備部

上面說到，企業的上繳利潤應當由一個大的部門管理起來，把上繳上來的這部分“國家發展基金”合理有效地用于國家發展和基本建設，這就是國家儲備部的功能之一。現在國家沒有專門的統一的“國家發展基金”管理部門，是政府管理不成熟的一個表現。“國家儲備部”的職能屬于經濟性質，它與屬于行政性質的國家的行政管理、國家的安全支出、社會救濟、對外援助和國際義務支出等要清晰地分解開來。

這個部還應當負責貨幣發行和外匯管理，中國人民銀行和所有國有商業銀行、投資銀行都應當由它來監督和管理。越來越碩大的國有銀行和實際上屬于國有性質的的保險企業和眾多的基金會，它們實際上已經不是通常意義上的企業，它們因為“大”而不能倒閉，它們的倒閉會造成極其嚴重的后果。也正因為如此，依照中國的國情，國家必須對它們進行嚴格有序的管理。改革開放以來開辦的那些新開辦的民營銀行，雖然也是一般意義上的企業，但是由于它們運作的商品的特殊性，也應當接受的監督和指導。

現在，經濟危機的現實教訓了美國日本等發達國家的政府，它們也開始對貨幣這個特殊商品的經營者——銀行實行了特別的“關照”，足見那些信奉自由市場理論的純資本主義國家，也開始認真地考慮擴大政府權力的圈子了。

我的上述主張會不會與改革開放以來的大方向相抵觸呢？我在把這篇文章作為一個提案遞交中國民主同盟所作的解釋會上就有同志表達了這個擔憂。

其實，這個提案并不是擴大政府的職能權限，只是把原先的“九龍治水”改為對水的“一龍專治”。

原先的減政放權，是因為中國政府管了許多不該管的事情，所以要“簡”要“放”，但是這個過程不能無休止地進行下去，也不是在任何領域都要做的事情，尤其因為中國人歷史上沒有自由市場經濟的傳統，公眾需要政府做必要的引導，才能用相對短的時間建立起市場經濟的秩序與環境，因此政府做一些西方國家沒有做過的事情是完全必要的，以培育國人的現代經濟的理念，打下市場經濟的堅實的基石。

換一個角度。在全球化進展迅猛的今天，經濟的全球化突破了民族和國家的界線，市場的統一和市場中經濟人的國籍差異總是有矛盾的，因此，新的形勢下，西方的自由市場經濟遭遇了前所未有的挑戰，這個新形勢逼迫西方政府也在想辦法應付局面。他們所想的辦法無非是給政府擴權，例如最近美國的“量化寬松政策”，日本安倍政府明目張膽地干預日元匯率的“新政”（英國政府隨后馬上效仿），按照自由資本主義經濟理論都是違反傳統做法的。而我卻認為他們這樣做恰恰是一種大趨勢，是世界經濟發展到今天這樣條件下——世界經濟的無邊界性（經濟的全球屬性）與各國政府權力的有限性（政治的國界屬性）決定的，同時也是因為受到了我們中國的啟發才有如此改革性的改動的。如此觀察就能顯而易見這樣的一個事實：為了本地區的經濟利益起見，一個明智的“大政府”能夠為所轄地區經濟的可持續發展起到不可取代的作用。

再換一個角度，說說另一個大政府模式——北歐模式。這個自稱是“民主社會主義”的模式，也是賦予政府以較大的權力，只不過那個權力偏向了“公眾共同的消費（表現為社會福利）一邊，而“中國模式”所努力的方向是設計為把政府行為偏向了“生產”。只要我們今后不要讓生產失控造成過剩，并盡量快地把它與“內需”掛上鉤，我們會有足夠的智慧盡快實現中國高水準的“小康”甚至“富裕”。

結語

人類或任何一個由人群所組成的組織，它的行為只要成為一個“模式”，就必須處于同一個（或一套相互呼應的）邏輯體系的管控之下，經濟（包括它的實體和各個實體間的相互交易與競爭）作為人類一個復雜的行為綜合體，只要有了一個合理的頂層設計，才能運作自如。西方經濟這一百多年來的飛速發展，是基督教新教文化為它打下了基礎，它的頂層設計是自然而然形成的，它很適合于西方人的胃口和思維習慣，這也是西方人千方百計地維護和不擇手段地推行它的原因。我們東方人常常有理也說不清的原因也在這里。我們曾經因此而缺少發言權。現在我們已經改變了不少，才有了今天大體上能與他們相互的融合局面，但是文化背景的不同，不可能讓我們變得和他們一模一樣。

我們的頂層設計必須要從我們民族的傳統文化的理念出發，具體講，就是吸收西方人在經濟理論與實踐方面成熟合理的一面，堅持我們文化資源中優異的元素，其中蘊含有現代精神元素的“賢能政治”（西方人常常把它稱為“文官政府傳統”）可以在今后提升人類現代社會的水準方面發揮其無可替代的作用和價值。表現在現實中，就是讓能動地理性地干預市場的政府，與充分的市場機制相結合。我們中國人在歷史上用很長的時間已經積累了很豐富的經驗，這將能對今后的現代社會的建設起到正面的推動作用。我用我們民族傳統文化中這種以“經世濟民”為主要內容設計了一套政府行為規范，我認為這是實施進一步改革開放所必須做的功課，缺少了這個頂層設計，一味地“摸石頭”，中國這個巨型的經濟體雖然體積龐大也只能算是一片隨波逐流的浮萍，而不能稱為一種穩定的模式指導下的生動的有機體。