關于結構性減稅的思考

在城鎮化穩步推進、農民工市民化提上議事日程的背景下，筆者認為，比結構性減稅更重要的任務是財政體制改革，核心在于政府要縮減規模，逐步向一個服務型政府過渡，支出重點則向社保、醫療和養老及公共服務傾斜。否則，我們社保、醫療和民生不足的“地雷”在將來隨時可能引爆。改革的路徑首先應削減政府規模，將大部分財政性投資性職能交還給社會，讓民間資本引入或擴大債券融資為農林水事務和交通運輸建設提供支持，所省下來的資金集中用于民生保障。

結構性減稅的空間不大

從宏觀上看，我國未來的民生、社保、醫療、養老支出和農民工市民化將需要增加巨大的財政支出，目前的減稅空間并不大，但是改革財稅體制、重新定位政府功能、大力削減政府開支卻有巨大的空間。目前，我國政府是集公共服務與投資建設之任務于一身，事權復雜、目標多元，財力耗費必然巨大。因此，在不減支的情況下，結構性減稅的空間有限。

2011年，中國國家財政支出前十項的開支項目為：教育支出占15.1%、社會保障與就業支出占10.2%、一般公共服務支出占10.1%、農林水事務支出占9.1%、城鄉社區事務支出占7.0%、交通運輸支出占6.9%、醫療衛生支出占5.9%、公共安全支出占5.8%、國防支出占5.5%、科學技術支出占3.5%。

目前，中央與地方財政收入的來源各占一半，總量差不多有10萬億元，另外還有差不多2.5萬億～3.8萬億元政府性基金收入不計入財政收入，主要源自國有土地出讓金收入，由地方政府支配使用。中央財政收入與地方財政收入的依賴源有所不同。中央財政收入的主要來源包括：增值稅、進口消費稅和增值稅、企業所得稅、消費稅、個人所得稅。地方稅種主要靠營業稅、增值稅、企業和個人所得稅、及其他各類稅收。就營業稅、增值稅和所得稅而言，全國99%的營業稅、25%的增值稅、40%的企業和個人所得稅歸地方（見圖1）。

筆者認為，比結構性減稅更重要的任務是要實施財政體制的改革，核心是政府要縮減規模，逐步向一個服務型政府過渡，支出重點則向社保、醫療和養老及公共服務傾斜。即財政體制改革的路徑首先應限制政府規模，將財政性投資支出功能交還給社會，讓民間資本或擴大債券融資為農林水事務和交通運輸建設提供資金，所省下的財政資金主要用于民眾的服務保障。

在GDP支出法中，政府消費在GDP中的占比穩步上升與居民消費占比明顯下降形成了鮮明的對照。1978年，我國政府國家財政收入只有1000億元的規模，1994年稅改時也才達到5000億元。到2012年，我國政府國家財政收入上升至11.7萬億元的規模。國家財政收入規模擴大的速度確實可以說是驚人的，可是，我們還有許多縣一級以下的政府，其財政拮據到發不出工資的地步。政府收入擴大的背后必然有很大一塊會用于政府消費和對政府規模擴張的支持。從提高內需的角度看，真正應該減少的正是政府消費。

我們引以為豪的一個數據，是這兩年GDP增長中來自于投資和消費的比重占據絕對的領導地位，且消費對GDP的貢獻曾經超過了投資。但是，如果我們把最終消費進行一個分拆，將政府消費與居民消費分開，可以立即看到，居民消費在GDP中的比重是持續下降的，且比例不過35%左右。而反觀政府消費支出，其占GDP比重是穩步上升的，大概從20世紀80年代的20%左右上升至了目前的27%～28%。國家財政支出增速高于GDP增速，與政府消費占GDP比例不斷上升，共同印證了政府改革的必要性（見圖2～圖4）。

當前我國正在開展營改增的試點，筆者的理解是，營改增的直接含義是將歸地方的99%營業稅改為增值稅，具體做法可能是將目前屬于中央的消費稅收入納入統一算賬。把消費稅劃給地方數額、地方營業稅轉成增值稅數額、原有增值稅數額統一算總賬，最后確定中央和地方分配增值稅的比例。營改增全部完成后，中央和地方分享增值稅的比例會重新調整。然而，營改增擴大試點增加了消減地方財權之嫌疑。因為營業稅并入增值稅后，如何分享中央和地方增值稅的比例卻并不明確。如果分配比例偏向中央，那么，由于地方事權的不斷增多，相應的財權并不匹配，土地財政和非稅過度征集的局面怕是難改。所以，中央本意是減稅，落到實處后反而可能會增稅，初衷與結果或背道而馳。

假設營改增后的結局確實呈現中央收縮財權的傾向，如果這個趨勢屬實，那么，筆者預測，中央勢必要多發債或增加赤字來統籌城鎮化基建的任務，地方發債的口子或許會開啟、但數量較小。這個局面有利于中央統籌城鎮化進程、防止地方無序推進城鎮化的趨勢，但地方事權是否就此歸到中央或不可知，若地方事權依然繁多，又無財權支持，對于地方，必然出現“又要馬兒跑，卻不給馬兒草”的結果。反過來，中央集中財權和事權，那么，決策的信息成本急劇升高，若信息或一體化措施跑偏，集中決策的優勢很可能不存在。故此舉措也有利有弊。除了決策信息，集中財權還有可能導致地方主觀能動性遭到扼制。

所以，中國的實際問題并不是結構性減稅的問題，而是政府功能轉變。如果政府仍要維系原先承擔的那么多功能，包括建設和投資、民生和社會保障以及公共服務，并維持那么大的政府規模的話，減稅其實沒有太大的空間，今后增加赤字或者發債應是難免。因此，關鍵是需要設定好財政體制的改革目標，核心轉變是政府要縮減規模，減少對經濟活動的參與，并逐漸過渡到一個服務型政府，重點支出要集中用于社保開支、醫療和養老。具體實現的路徑應將財政性投資支出功能交還給社會，讓民間資本或擴大債券融資為農林水事務和交通運輸建設提供資金，省下來的財政資金主要用于民生保障和公共服務。

建設公共服務型政府的國際經驗

2011年，美國聯邦財政支出占GDP比例24.06%，聯邦財政收入占GDP比例為15.4%，赤字占GDP約9%。其中公共服務開支主要為社會保障、醫保、醫補、收入保障、其他退休金和傷殘金，即美國聯邦財政的法定支出，其占聯邦財政支出為56.27%。法定支出相對于2011年的GDP比重為13.5%。美國聯邦政府的另一項開支叫做自主性開支，占聯邦財政支出的37.42%，其中分為兩塊：國防支出（19.45%）和非國防支出（17.97%）。美國聯邦政府的第三項開支是利息支出（利息凈額/聯邦財政支出6.31%），巨額的利息支出反映了美國政府債務壓力。與美國相比，中國國家財政支出中用于社保和醫療的費用僅占GDP的3.7%。而美國法定性支出占GDP比例為13.5%。這說明，我國用于社保、收入保障和醫療等民生服務的財政支出是大大偏低了的。而與美國財政支出的構成比較，中國財政支出構成各項內容的變化也顯示了隨意性與不穩定性的特點。

歐盟很多國家實行的是高福利的制度，因而社保支出甚重：歐盟統計局發布數據顯示，歐盟社會保障支出占GDP比重總體呈上升趨勢，2007年占比為26.1%，2009年為29.6%，2010年為29.4%。2007～2010年間，歐盟社會保障支出名義總額年增率約為10%，而GDP基本保持不變。絕大多數的保障支出（退休金、健康醫療等）均上升約10%，而在失業方面的保障支出上升1/3。2010年社保支出的資金來源主要是稅收收入（40%）和社會貢獻（56%）。從國別來看，社保支出占GDP比重高于30%的國家依次是法國（33.8%）、丹麥（33.3%）、荷蘭（32.1%）、德國（30.7%）芬蘭（30.6%）以及奧地利和瑞典（均為30.4%）。就目前的情況看，中國是很難能夠參照學習歐盟的福利制度。

簡單變革的意義

目前我國政府征稅和其他財政收入，沒有很好的制衡和約束機制。在征稅之后政府怎么用，更沒有實質上的約束機制。比如我國“窄口徑”的宏觀賦稅占GDP比重在25%上下，但“寬口徑”的宏觀賦稅已占GDP的35%，雖然還沒有西方發達國家的高。但是西方國家的稅收，大量地用在老百姓身上，即公共和民生支出上，而我們的財政收入，則大量用在建設和行政開支上了，包括各地都在蓋豪華的政府大樓和漂亮的廣場上了。現在，我們也遠未實現“以預算民主為核心制衡政府財權”的長遠目標。

假設政府的長遠目標為向公共服務型政府轉變，但近期通過簡單的改革，把農林事務和交通運輸的財政資金移出來，交給社會完成。同時，在縮減地方政府基建投資職責和融資功能的前提下，將政府性基金支出也拿出來，交給社會完成。那么：一是僅農業和基礎設施讓出的投資機會，每年就有超過萬億元的投資規模可以由民營資本和債券市場分享。二是財政資金向公共服務傾斜，將使社保和醫療的公共開支占GDP比例由原來的3.7%翻倍至7.4%。大大改善現有公共服務的不足和市民化的需要。三是政府性基金支出的縮減（每年3萬億～4萬億元）又將是對民間市場的最有力的擴容。無論由民間資本介入還是資本市場運作，空間都將是極大的。

這顯然應該是新政府最需要干的事情。只有把政府管住了，市場的空間才會有實質性的拓展。深化經濟體制改革是經濟轉型的關鍵保障，而經濟體制改革的一項重要任務是政府改革，要使其避免“越位、缺位和不到位”。在經濟活動管理上，政府務必從家長式的管理和保姆式的管理轉變，真正實現政府管理創新，最終向服務型政府的改革目標靠攏。

而轉向服務型政府的一個重要外部條件是社會融資渠道的擴大和壯大。社會融資規模不斷擴大，直接融資功能顯著加強。2012年9月份，銀行貸款占社會融資規模曾經跌至39%，而城投債、企業債和理財產品的發行獲得了超規模的熱捧。隨著社會資金的積聚和渠道多樣化，社會融資的條件也發生了很大的變化。因此，逐步放大債券市場來接納原先由財政投資基礎設施項目的方法變得可行。但是，政府自身功能定位和權利界定必須做出相應的調整，權責利界定清楚了，下一步發債就有了牢靠的基礎。

如果我國政府財政支出結構不進行改變的話，如果我國政府還是沿著原先的職能鋪就下去，那么，我國民生、社保、醫療保障等不足的社會風險將進一步積累。市民化推進，更需要民生和社保支出的增大。更不待說我們社保金存在巨額缺口的風險以及建成城鄉居民全覆蓋的社會保障體系這一長遠任務的資金需求。也就是說，改革我國財政支出結構、增加社保和民生開支是必然的事情。如果我們越是推遲解決政府財政問題，越推遲政府自身的改革問題，那么，我們將面臨的社保不足和民生服務不足的社會風險問題就會越大。在這一點上，我們且不可竊笑“美國財政懸崖”所引爆的風險，我們可能不會有美國式“財政懸崖”的問題，但我們可能會埋下社保、醫療和民生不足的“地雷”。

政府規模大，怕是大家都知道的事情。那么，應該怎么去減呢？一個可以探討的方法是減少省一級行政，以經濟區域特點而組建大區政府，如華東區、華北區、東北區、中南區、西部區。理由也很簡單：首先，每個省都有一套自己的班子，行政開支自然少不了。其次，每個省都按自己的行政區劃爭搶項目，這些項目成了他們政績考核的對象，城鎮化推進也是按行政區劃進行。但是，經濟發達到了今天的地步，有許多經濟活動的規模效益已經超出行政區域的范圍，按經濟區域進行管理，必然能很好地在縮減政府規模的同時，還能發揮規模經濟的優勢。這當然只是政府改革的一個方面，政府的定位、邊界、和范圍仍然是我們所面臨的挑戰性問題。

（作者單位：信達證券股份有限公司研究開發中心）