地方政府債務規模、結構與風險化解路徑探討

摘要：地方政府債務風險是當前我國經濟運行中需重點關注的風險之一。本文通過對地方政府債務規模的測算和債務結構的分析，認為未來化解地方政府債務風險的重點是化解國有商業銀行不良貸款風險。進而結合當前政策環境及地方債狀況，提出化解地方政府債務風險的路徑。

關鍵詞：地方債 國有商業銀行風險 化解路徑

目前，關于我國經濟面臨風險的討論很多，比如房地產泡沫風險、影子銀行風險、地方政府債務風險等。筆者認為這些風險的最終指向是系統性金融風險，更具體地說，是國有商業銀行風險。房地產泡沫一旦破裂，除了房地產企業貸款、信托、債券引發違約風險之外，更重要的是地方政府重要的收入來源——土地出讓收入將大幅下降。這將進一步引發地方政府債務風險和影子銀行風險（目前銀行理財產品的最終投向主要是房地產和基建領域）。地方政府債務風險一旦爆發，國有商業銀行可能將受到強烈沖擊。根據國家審計署公布的數據，2010年末，省市縣級（不包括鄉鎮）地方政府債務余額10.7萬億元，其中銀行貸款8.5萬億元，占比79%。盡管2010年6月，國務院發文限制平臺貸款的投放，但銀行貸款仍在地方政府債務中占據絕大部分。因此，分析地方政府債務結構，有利于找到化解地方政府債務風險的路徑。

地方政府債務規模及其分布

筆者在進行地方政府債務規模分析時，將地方政府債務分為兩部分：一是可以根據公開數據測算的顯性債務，主要包括平臺貸款、城投債、信托以及中央代發地方債；二是公開數據不可獲得、難以統計的隱性債務，包括墊資施工、建設-轉移模式（BT）、建設-經營-轉讓模式（BOT）、融資租賃、售后回租、發行理財產品、私募、違規集資和養老金隱性債務。

從顯性債務看，2012年末，平臺貸款余額為9.2萬億元，城投債余額2.5萬億元，基礎產業資金信托余額1.7萬億元，中央代發地方政府債券余額0.7萬億元，地方政府顯性債務余額大約為14.1萬億元。隱性債務難以統計，但可根據國家審計署今年所發布的《36個地方政府本級政府性債務審計結果》（審計署2013年第24號公告）中的數據做間接推算。

根據國家審計署上述公告，經審計抽查發現，2011-2012年，36個地方政府中，有6個省本級和7個省會城市本級通過信托貸款、融資租賃、售后回租和發行理財產品等方式融資1090.10億元；12個省會城市本級和1個省本級通過BT和墊資施工方式實施196個建設項目，形成政府性債務1060.18億元；3個省本級和3個省會城市本級的部分單位違規集資30.59億元，以上各項合計2180.87億元，占這些地區兩年新舉借債務總額的15.82%。按照這一比例推算，2011-2012年，全國各級地方政府新增隱性債務4905億元（由于養老金隱性債務測算比較復雜，本文不予考慮）。2012年末，全國各級地方政府（包括鄉鎮一級政府）全部債務余額為14.5萬億元，其中銀行貸款（平臺貸款）占比63%。具體測算方法和測算數據可參見公式（1）、（2）、（3）和表1。

地方政府顯性債務=平臺貸余額+城投債余額+中央代發地方債余額+基礎產業資金信托余額 （1）

地方政府隱性債務=信托貸款、融資租賃、售后回租、發行理財產品債務余額+BT和墊資施工債務余額+違規集資余額 （2）

地方政府全部債務=地方政府顯性債務+地方政府隱性債務（3）

表1 2012年末地方政府債務余額測算（單位：億元）

年份平臺貸款余額城投債余額中央代發地方債余額基礎產業資金信托余額地方政府顯性債務地方政府隱性債務地方政府全部債務

2010年債務余額910009444400099461143900114390

2012年債務余額92000254906500165021404924905145397

兩年新增債務1000160462500655626102490531007

資料來源：國家審計署、銀監會、信托業協會、Wind資訊、民生證券研究院

注：平臺貸款余額是銀監會口徑數據

需要注意的是，筆者無法測算2010年末地方政府隱性債務規模，上述結論（14.5萬億元）低估了地方政府債務規模。根據筆者分析，國家審計署公布的2010年末10.7萬億元地方政府（不含鄉鎮）債務余額中，并未包括BT、施工墊資等隱性債務。如表1所示，本文測算的2010年末地方政府顯性債務余額為11.4萬億元，比國家審計署公布的10.7萬億元多出7000億元，原因在于使用的平臺貸款余額數據是銀監會口徑，包括鄉鎮一級政府的貸款。2010年末平臺貸款余額9.1萬億元，比國家審計署公布的8.4萬億元多出6300億元。由此可見，如果考慮鄉鎮一級地方政府債務，測算的2010年末地方政府債務規模和審計署數據比較接近。由此可推斷，審計署公布的2010年末10.7萬億元地方政府債務余額數據并未包含墊資施工、BT等隱性債務。由于今年6月初公布的36個地方政府債務審計中，已經涉及到隱性債務，所以預計在8月1日國家審計署啟動的新一輪政府債務審計中，將會審計墊資施工、BT等隱性債務。

從債務率（債務余額與地方政府綜合財力的比率）角度來看，國家審計署抽樣調查的地方政府的債務風險大體反映了全國的平均水平。國家審計署《36個地方政府本級政府性債務審計結果》顯示，在36個地方政府本級中，有10個地區2012年政府負有償還責任的債務率超過100%；如加上政府負有擔保責任的債務，有16個地區債務率超過100%。根據筆者測算，2012年末，全國各級地方政府的總體債務率為102.1%（見表2）。

表2 2012年末地方政府債務率

項目收入（億元）

①地方本級財政收入61077

②中央對地方稅收返還和轉移支付收入45383

③地方政府性基金本級收入34204

④中央政府性基金對地方轉移支付1179

⑤地方國有資本經營收入602

⑥地方政府綜合財力（①+②+③+④+⑤）142445

⑦地方政府債務余額145397

地方政府債務率（⑦/⑥）102.1%

資料來源：財政部、民生證券研究院

從地方政府債務結構來看，盡管2011-2012年平臺貸款余額增加較少，但2012年末平臺貸款仍占據地方政府債務余額的絕大部分比重，占比高達63%（圖1）。

圖1 2012年末平臺貸款仍占據地方政府債務余額的絕大比重

資料來源：民生證券研究院

從地區分布來看，東部沿海地區的地方債務規模總體超過中西部地區，這與東部沿海地區的經濟發展水平和融資能力是一致的。但部分省市的融資平臺發展與其經濟發展水平背離較大，其風險值得關注。從對全國31個省市自治區的地方融資平臺數量和經濟規模的比較來看，浙江、四川、福建、云南、貴州、江西平臺公司相對比較密集，風險相對較高（見圖2、3）。因此，從目前地方政府債務狀況及已出臺的各項政策措施、醞釀出臺的政策來看，未來化解地方政府債務風險的重點是化解國有商業銀行不良貸款風險。

圖2 2012年末全國各省市自治區地方融資平臺數量分布（單位：家）

資料來源：民生證券研究院

圖3 浙江、四川、福建、云南、貴州、江西平臺公司風險相對較高

資料來源：民生證券研究院

化解地方政府債務風險的路徑

（一）信貸資產證券化

據《中國證券報》報道，監管層正醞釀相關細則，落實《國務院辦公廳關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》中提出的“逐步推進信貸資產證券化常規化發展”。細則出臺后，銀行的信貸資產可以作為資產證券化（ABS）基礎資產向券商轉讓。此舉既有利于提高商業銀行的信貸投放能力，又分散了商業銀行的風險。如果未來由地方政府債務風險導致銀行不良貸款增加，銀行可能將部分不良貸款通過資產證券化的方式打折出售，雖然承擔一定損失，但是資產證券化增強了銀行資產的流動性，大大降低銀行的風險。

（二）成立地方資產管理公司

借鑒1999年中央成立四大資產管理公司處理四大國有商業銀行不良資產的經驗，地方政府也設立地方資產管理公司，處理地方金融機構的不良資產1。地方資產管理公司的注冊資本金來自地方財政、地方國資企業。據《21世紀經濟報道》，江蘇正在籌備成立全國首家地方版、省級資產管理公司（AMC），注冊資本50億元，注冊地放在無錫。

（三）貸款展期

貸款到期后，在地方政府無力還本的情況下，銀行可能只能對貸款展期。根據英國《金融時報》報道，2012年中國大約有3萬億元平臺貸款展期。這一數據盡管無法得到證實，但是貸款展期無疑是推后地方政府債務到期時間的重要手段。

（四）發行長期限城投債

相對于貸款展期而言，發行長期限的城投債是將地方政府債務到期時間大幅推延的更佳選擇。2012年以來，各地方政府發行了大量7年甚至更長期限的城投債。截至2013年8月，城投債的償債高峰期已經推后至2018-2020年（見圖4）。

圖4 城投債償債高峰期已推延至2018-2020年

資料來源：Wind資訊、民生證券研究院

（五）設立民營銀行

今年6月19日，國務院常務會議提出，“探索設立民間資本發起的自擔風險的民營銀行”。民營銀行的設立一方面引入競爭，提高資金使用效率，降低企業融資成本；另一方面則可以在一定程度上置換國有商業銀行的貸款，分散國有商業銀行風險。

（六）出售地方國有資產，償還地方政府債務

這是盤活存量的一個舉措，也是不得已而為之的辦法。由于各地區、各級地方政府所擁有的國有資產規模差異很大，因此，償還債務壓力較大的地方政府未必擁有充裕的國有資產。

（七）中央發行特別國債兜底

為了避免發生系統性金融風險，可由中央發行國債，兜底地方政府債務。根據筆者測算，目前中央和地方政府的廣義債務余額大約占GDP的60%左右，中央政府在舉債方面仍然有很大的空間。

上述方案中，方案1、2、5是債務在空間上的置換，是一種風險轉嫁。方案3、4、7是債務在時間上的置換，延后債務到期時間，而由中央兜底則使償債主體發生變化，是一種轉移支付。從1999 年成立的四大資產管理公司的經驗來看，成立地方資產管理公司在一定意義上也是債務在時間上的置換。一旦未來5到10年內經濟重回景氣區間，現有的不良資產很有可能轉化為優良資產。方案1、2、6是盤活存量。

總體而言，上述方案多數是不得已而為之的舉措。化解債務危機的根本之道還是轉變發展方式，提高發展效率，增強經濟活力，增強企業的盈利能力；轉變政府職能，增強地方政府債務的預算硬約束。

注：1.2012年財政部聯合銀監會發文《金融企業不良資產批量轉讓管理辦法》，明確“各省級人民政府原則上只可設立或授權一家資產管理或經營公司”，“上述資產管理或經營公司只能參與本省（區、市）范圍內不良資產的批量轉讓工作，其購入的不良資產應采取債務重組的方式進行處置，不得對外轉讓”。

作者單位：中國社會科學院研究生院政府政策與公共管理系

責任編輯：印穎 廖雯雯