國際評級機構地方政府評級方法研究

摘要：穆迪和標普作為國際上最著名的兩家評級機構，其對地方政府的評級方法較為成熟，有很強的參考價值。本文簡要介紹了兩家機構地方政府評級方法的關鍵要素和步驟流程，并進行橫向比較，同時闡明對中國地方政府評級體系建設的啟示和借鑒意義。

關鍵字：地方政府 債務 信用評級

地方政府的主要職能為提供社會所需的公共產品和服務、維持社會秩序、實現社會管理。相較一般主體，地方政府具有一定的特殊性，因而其在信用評級方面也具有一定特殊性。首先，地方政府評級關注的要素應包括地區經濟、財政、政府治理、財務可持續性等方面，與工商企業更加偏重財務數據有所不同；其次，如果地方政府出現危機（尤其在債務償還方面出現危機），一般來說中央政府都會對地方政府進行財政援救，因此除了地方政府自身信用風險外，上級政府的支持對于地方政府信用評級也會起到重要的影響。

受限于中國地方政府信息公開透明度以及統計數據不夠詳盡，目前國內針對地方政府的評級技術還不成熟。而國際上最著名的兩家評級機構——穆迪和標普對地方政府的評級業務開展時間較長，并在多年的實踐中不斷完善，已較為成熟，有很強的參考價值。因此，本文以穆迪、標普為例，就其對地方政府的評級方法進行詳細介紹。

地方政府的界定以及評級方法的適用范圍

從區域上看，穆迪和標普均將地方政府分為美國地方政府和其他國家地方政府。從地方政府范圍來看，穆迪和標普沒有對其他國家地方政府作詳細定義，對美國地方政府作了較為詳細的定義。

從評級對象來看，穆迪和標普對其他國家地方政府的評級方法僅適用于對地方政府主體的信用評級，穆迪對美國地方政府的評級方法適用于一般責任債券評級，而標普對美國地方政府的評級方法對主體和一般責任債券評級均有效。

穆迪地方政府信用評級方法介紹

（一）整體思路

1.穆迪對其他國家地方政府的評級思路

首先，結合地方政府的個體信用風險和所在國家（或者地區）的系統性風險，來確定地方政府個體基礎信用；然后，再結合上級政府的額外支持，來確定地方政府最終信用級別（見圖1）。

圖1 穆迪對其他國家地方政府的評級思路

資料來源：穆迪

2.穆迪對美國地方政府的評級思路

穆迪對美國地方政府的評級（即其發行的一般責任債券）主要采取打分卡方法進行，考慮經濟狀況和展望、財政狀況、債務狀況以及管理和治理情況等四個評級要素，其對應的權重分別為40%、30%、20%和10%。值得注意的是，穆迪對美國地方政府的評級中沒有考慮上級政府對其的特殊支持。

（二）評級步驟、評級要素及評級標準

鑒于穆迪對美國地方政府評級思路較為簡單，并且其考慮的評級要素與對其他國家地方政府評級考慮要素差異不大，因此本文僅介紹穆迪對其他國家地方政府評級的步驟、要素和標準。

1.個體基礎信用評級

（1）個體信用風險打分卡。穆迪對其他國家地方政府的信用評級首先是根據打分卡確定地方政府的個體信用風險，其打分卡主要包括經濟基礎、行政體制、財務表現與債務狀況、管理與治理情況等4個一級因素以及相應的12個二級因素。分數范圍為“1-9”，得分越低表明信用風險越低。

（2）系統性風險評估。穆迪認為，一般來說地方政府信用級別不會高于其所在國家（或者地區）的主權級別。在某些特殊情況下，系統性風險的評分取值會比所在國家（或者地區）主權評級高出1-2個級別。

（3）利用個體基礎信用評級矩陣得到初始個體基礎信用等級

（4）使用額外因素對初始個體基礎信用等級進行調整

2.上級政府支持評級

穆迪從三個因素（行政體制、歷史行為和個體特征）來考慮上級政府對地方政府的特殊支持，并對三個因素的評價指標進行評分。最終得出的特殊支持綜合得分，會映射到相應的特殊支持程度區間。

3.根據個體評級和支持評級，得出最終級別

根據個體基礎信用級別和上級政府的支持級別，結合穆迪的“聯合違約概率”（JDA）方法，得出最終評級的范圍。

標普地方政府信用評級方法介紹

（一）整體思路

1.標普對其他國家地方政府的評級思路

首先，根據打分卡確定地方政府的個體信用得分和行政體制得分。其中，個體信用得分考慮經濟實力、預算表現和彈性、債務負擔和或有負債、流動性、財政管理等要素，行政體制得分是對各個國家（或地區）的行政體制進行分析。然后，根據個體信用得分和行政體制得分來獲取地方政府的初始評級。最后，再根據其他一些重要因素（如主權級別、政府特殊支持等因素）來獲取地方政府的最終級別（見圖2）。

圖2 標普對其他國家地方政府的評級思路

資料來源：標普

2.標普對美國地方政府的評級思路

標普對美國地方政府的評級思路與對其他國家地方政府的評級思路大致相同，只是將體制因素作為打分卡的一個要素與其他要素并列考察，而并非單獨作為一個考察大項對其單獨進行打分卡評分。考慮的要素以及權重為：體制框架（10%）、管理（20%）、經濟（30%）、流動性（10%）、預算執行（10%）、預算彈性（10%）以及債務和或有負債（10%）

（二）評級步驟、評級要素及評級標準

鑒于標普對其他國家地方政府和對美國地方政府的評級方法和考慮因素較為相似，本文僅介紹標普對其他國家地方政府評級的步驟、要素和標準。

1.個體信用得分

標普對其他國家地方政府的信用評級首先是根據打分卡A確定地方政府的個體信用得分。標普在對于財政、經濟、管理和行政體制因素的定性和定量分析基礎上，重點關注8個評級要素，對每個評級要素都通過“1”至“5”五個數字來評價，分數越低表明風險越低。

2.行政體制得分

主要通過行政體制的可預見性、財政收支平衡狀況、政策透明和政府責任、系統性支持等四個關鍵要素，來給地方政府所在國家的行政體制進行評分，總共劃分六個類別。

3.初始評級確定

從個體信用和行政體制兩維角度，通過打分矩陣得到地方政府個體的初始信用級別。

4.最終級別確定

得到初始級別之后，還要考慮一些打分卡中未考慮到的因素，這些因素通常以限制性因素的形式出現。例如：如果流動性得分大于4，那么地方政府的級別上限會被限制在A-；如果流動性得分為5，則在矩陣評級結果的基礎上再向下調整兩個級別，且不得高于BB+；如果財政管理得分大于4，則在矩陣評級結果的基礎上再向下調整一個級別，且不得高于A；如果財政管理得分為5，則在矩陣評級結果的基礎上再向下調整兩個級別，且不得高于BBB-；如果政府基金連續兩個財政年度收支逆差，且逆差絕對數超過支出的5%，其級別最高不得超過A-，若逆差連續存在三年且帶來明顯的長期問題，其級別最高不超過BBB。此外，對于上級政府的特殊支持，標普也將其作為其中一個額外因素。

對中國地方政府評級體系建設的啟示

（一）國際評級機構地方政府評級方法比較

1.穆迪和標普對地方政府評級都使用了定量與定性相結合的方法

所謂定量，指的是利用打分卡對影響因素進行相對定量的確認和計量。定量的方法能夠使評級過程容易量化，其標準化的特性也令評級過程容易理解和比較，簡化了很多不必要的麻煩，但定量的方法也帶來了一定的問題，需要定性判斷進行補充。

（1）有些打分卡評價的項目本身就是一個具主觀判斷性質的問題，評分需要評價者通過主觀判斷來確定最終分數，在這個過程中難以避免因為評價者主觀判斷引起的失真現象。

（2）打分卡對于大多數因素的權重處理基本都是按照等權重來進行處理，但現實中這些因素的重要程度不會完全相同，等權重的處理方式會淡化一些重要因素的影響，夸大一些非重要因素的影響。

（3）打分卡中究竟應該包含哪些因素？這是一個非常重要的問題。一般來說，打分卡涵蓋的主要是一些共性問題，而對于個性問題無法通過打分卡進行評價。同時，即便打分卡反映的是共性問題，但是影響地方政府評級的共同因素有很多，究竟該選取哪些因素而舍棄哪些因素并不是一項容易的工作，需要在實踐中不斷總結和更新。

（4）正因為定量判斷存在種種缺陷，因此評級過程需要定性判斷加以補充。定性的方法主要是對無法量化的因素和共性之外的個性因素作評價，同時定性方法還存在一定的靈活性，可以將突發因素的影響納入評級過程中，保證評級過程的完整性和全面性。

2.穆迪和標普對地方政府評級主要考慮的因素大體相同，但具體的處理方式有所不同

（1）穆迪和標普都十分關注地方政府的行政體制：穆迪是將行政體制因素納入整體打分卡，只是將其作為其中一個評級要素；標普則是直接突出行政體制的重要性，將其作為評級矩陣中的一個維度進行處理。同時穆迪和標普也關注經濟、財政、治理、債務等關鍵的地方政府個體因素。

（2）穆迪和標普也非常重視上級政府的支持作用，但處理方式不同。標普是將特殊支持列成打分卡之外的額外因素來對初始評級進行調整，而穆迪則是直接將上級政府的特殊支持作為一個重要因素，單獨設立打分卡。

（二）對我國地方政府評級的啟示

穆迪和標普作為國際上最著名的兩家評級機構，其對地方政府的評級方法在多年的實踐中不斷完善，已較為成熟，有很強的參考價值。但由于我國地方政府不論是在運行機制方面還是在預算管理方面都有其特殊性，因此在借鑒國際評級機構的具體方法時應有所取舍。

從運行機制來看，美國地方政府更像是一個獨立運營的公司，有著相對完整的資產負債表和利潤表，評級時可以從財務的角度對其進行評價。我國地方政府由于歷史和體制原因，并沒有專門的資產負債表和利潤表，地方政府的收入和支出、所擁有的資產和債務，均不夠透明。盡管近兩年地方政府債務問題引起了社會廣泛關注，在壓力之下一些地方政府公布了預算和債務情況，但公布的頻率較低，內容也不夠詳盡細致，并且每個省的債務統計標準均不得而知。這些因素決定了我國地方政府評級方法沒有辦法完全按照國外的財務式分析來進行。

對于上級政府的特殊支持，國外地方政府受到支持的力度和可能性均會受到一些因素的限制和影響，上級政府并不會無原則無底線地給予全部兜底保障。而我國地方政府債務截至目前還沒有違約案例出現，大家均視地方政府債務由相應的上級政府兜底，這種“隱性背書”的觀念深入人心，不論是在債務發行定價上還是在風險評估上均有所體現。對于這種情況，一方面我國的上級政府特殊支持確實要強于許多西方國家，因此在評級時可以將其作為重要因素進行特殊關注；但另一方面“隱性背書”的觀念使得地方政府債務不斷擴張，不透明下的急速擴張給地方政府評級帶來極大的困難。

此外，穆迪、標普的地方政府評級業務開展時間較長，有較長的數據序列，可以通過大樣本統計分析來進行違約分析，從而可以根據違約特征來對具體級別進行確認。我國一方面此類數據統計時間序列不夠長，另一方面并不存在違約個案，因此根據歷史違約特征確定具體級別的路子無法走通。

作者單位：中誠信國際信用評級有限責任公司研究咨詢部

責任編輯：羅邦敏 劉穎

參考文獻

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[5]Moody， 2012， Evaluating the Creditworthiness of Chinese Provinces and Cities.

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