英國鐵路私有化改革的啟示

1990年代中期，歐洲各國在鐵路、電力等基礎工業領域紛紛推行改革。改革的基本取向，是實行網廠分離、路網分離（對原來實行一體化經營管理的網絡系統中，帶有自然壟斷性質的電網、軌道系統與電廠、運輸公司等運營部分分離），在運營部分引進競爭機制。

其中，英國鐵路部門的改革相當徹底，連路軌系統也實行了私有化，但僅在實行5年后，政府就被迫收回路軌經營權，重新回到國營體制，這種現象是值得我們深思的。

起因和改革措施

英國是鐵路運輸業的發源地。英國的鐵路系統發達，營業里程1.6萬公里（20世紀初曾達到3.2萬公里），從業人員10萬人，鐵路運輸同人們的日常生活密不可分。“二戰”后，英國鐵路實行單一的國營體制。

上世紀60年代以來，歐洲各國隨著公路、航空運輸的興起，鐵路運輸每況愈下。在英國，私人小汽車承客量相當于鐵路的10倍以上，貨物運輸量的85%轉移到公路運輸。政府不得不關閉許多虧損線路。

到1993年，鐵路運輸業在客貨運輸量總量僅占10%左右。國家鐵路重外部效益，輕內部管理，特別是英國工會力量很強，工資缺乏彈性，成本居高不下，虧損增加，鐵路成為財政的沉重包袱。

1993年11月，在保守黨政府的推動下，英國議會通過《鐵路改革法案》，1994年開始實施，1997年完成。改革的主要內容是網運分離和企業私有化，將鐵路分拆為1個全國性路軌公司、25個客運公司、6個貨運公司、3個機車租賃公司以及多家設備改造、維修服務公司，原來的國鐵公司被120多家私營企業取代。

路軌公司負責管理經營全國鐵路基礎設施（軌道、橋梁隧道、車站、信號），向運營公司收取基礎設施使用費。該公司是全部私人股份的上市公司，其余運營公司也全部是私人企業。

鐵路管理機構，包括政府的戰略鐵路管理局、鐵路監察員辦公室和鐵路旅客理事會等官方、半官方機構。

私有化的后果及原因分析

英國鐵路實施私有化后，起到了一定的積極作用，主要是融資投資渠道增加、服務改善、運輸量有所擴大，但同時管理不善等問題也隨之暴露出來。

私有化后，1997年至2002年的短短5年間，英國接連發生13起嚴重事故，其中造成重大傷亡的事故有7起，共導致59人死亡，數百人受傷。而在1999年事故后，迫于各方壓力，路軌公司全力投入大規模的緊急鐵軌檢修，列車運行紊亂，普遍晚點，許多人轉乘汽車，又造成公路擁塞，百姓怨聲載道。

鐵路事故頻發，嚴重影響了工黨政府的信譽，受到在野黨的猛烈批評，并引發公眾對鐵路私有化本身的質疑，越來越多的人認為根源在于私人企業利潤目標和公眾安全利益目標之間的沖突。1999年10月事故后一項民意調查表明，3/4的英國人希望政府對鐵路系統重新實施國有化。2000年10月事故后，民意調查顯示，56%的受調查者認為鐵路系統應該重新由國家控制。

綜合各方面情況，鐵路私有化后運行質量滑坡的直接原因是：

1.私人企業重短期利益，忽視對基礎設施的長期投資。

英國鐵路設施年代久遠，急需更新，但路軌公司私有化后，作為上市公司要優先照顧股東權益，過分注重眼前贏利。各運營公司不斷加大運量，更增加了投資不足帶來的基礎設施隱患。據調查，在歐洲各國早已普遍采用的新型路軌和列車安全控制系統，在英國鐵路上根本沒有安裝。運輸工會指責說，政府長期給路軌公司補助，但公司浪費納稅人的錢，不把利潤投資于鐵路基礎設施的維護建設上，只顧增加股息。工會要求加快把路軌公司的權力交還政府。

2.鐵路管理不善，安全漏洞多。

據統計，私有化后幾年中，火車闖紅燈事件不斷上升。有關方面一再指出鐵路設施隱患多，要路軌公司加強管理。2002年5月發生慘案前夕，曾有工人報告事發地點附近鐵軌有問題，管理方未予重視。路軌公司為節省成本，將一些路段的檢修任務外包，因為“有3000多家代理處和8家鐵路基建公司從事與鐵路網有關的工作”，他們競相殺價，且雇傭了不少缺乏經驗和責任感的短期工，對安全構成極大威脅，而且“鐵路運營部門每天賣出4萬多張錯票”。運輸大臣公開承認，鐵路服務情況堪稱可悲。

3.私營公司陷入財務危機，依靠政府補貼。

私有化初期，路軌公司經營狀況尚好，政府補貼減少到改革前的一半。但1999年后，公司經營情況每況愈下，最后資不抵債，只能靠政府補貼度日，負債總額高達33億英鎊。

鐵路維護工程管理不善顯然是路軌公司虧損額大增的重要原因。1999年10月5日倫敦帕丁頓火車站附近發生重大火車事故后，政府與路軌公司商定了總額達150億英鎊的財政投資五年計劃，要求公司在2000年底完成鋼軌緊急更換任務，盡快恢復正常運行，但工程拖到2001年4月才勉強完成，被罰以巨款。

2001年4月，政府向路軌公司撥付15億英鎊，后追加5億英鎊。兩個月后，該公司董事長要求政府追加7億英鎊，并要求公司繼續保持私人控股、由政府資助。政府斷然拒絕了援助請求，中止了投資計劃。這標志著政府部門對路軌公司徹底失去信心。緊接著，公眾也紛紛拋售該公司股票，造成股價暴跌。

2001年10月8日，英國政府決定，對路軌公司實施強制破產，由政府指定的管理部門接管路軌公司，并將此案提交高等法院裁決。

政府曾經設想新的管理體制是：建立一個包括運營方、旅客方和政府機構三方參與的非贏利信托公司，監督將利潤投資于設施維護，不得分派股息。但是內閣大臣們“更傾向于建立一個直接的行政管理系統”。

此后接連出現的鐵路事故，加快了政府接管的進程。2003年10月23日，英國政府最后決定，由有政府背景的“鐵路網”公司從私營承包者手中收回所有鐵路維護權，2004年完成。

英國鐵路協會秘書長認為，這是英國鐵路重新走向國有化的重要一步，“鐵路私有化已經壽終正寢”，并認為，部分私有化的倫敦地鐵也應該國有化，并建議政府支持全部鐵路網重新國有化，包括由政府接管列車運營公司。

幾點思考

首先，英國鐵路私有化碰壁的事實警示我們：市場化、私有化并不是包治百病的藥方，舊的國有企業管理體制確實有很多問題，但不分條件場合，都來個“一賣了之”，反而可能造成更嚴重的問題。

第二，基礎設施不能私有化。歐洲很多國家的鐵路改革，都實行“網運分開”，但鐵路網由國家控制，安全狀況都不錯。唯獨英國將鐵路網也賣給私人甚至上市，這是最大的敗筆。重要的基礎設施（如電力網、鐵路網、電信網）本身具有公益性和自然壟斷性，如果讓私人企業擁有和管理，贏利目標和純公益目標是無法調和的。英國鐵路私有化前，財政每年補貼鐵路20億英鎊，私有化后每年更多達29億用于線路維護，相當于政府要多花一筆錢支付私人投資者股息。改革初衷是“卸財政包袱”，但私有化卻離這個目標越來越遠了。

第三，私有企業運作基礎設施，難免管理混亂，和大鍋飯的弊病。一些人認為，英國路軌公司的失敗，是因為承擔了國有鐵路設施的投資欠賬（“產權殘缺”），是政府不好。但英國鐵路私有化后，不僅出現管理滑坡，私企唯利是圖的本性使其更加無視公共利益，如為節省成本雇用廉價臨時工，濫用壟斷地位不斷要政府追加補助，將更新設備的政府補助支付股息，等等。可見，私有與壟斷的結合甚至要支付比政府直接控制更高的“交易成本”。

第四，分拆過細、過度競爭是英國鐵路改革失敗的重要原因。鐵路是一個整體，運行要統一調度，路軌、車站、乘務、倉儲、結算等環節要高度配合。英國鐵路分割為100多家公司，各公司各環節的關系都要以合同形式確立，權力義務關系復雜，超出管理能力，導致效率降低，錯誤增加。線路公司很難得到客貨運輸公司有關線路質量的信息，影響發現和解決問題的速度；原國鐵的工作人員過去是同事關系，因公司劃分轉為合同關系，配合反而困難。