民事檢察監督的新挑戰

82年開始試行的民事訴訟法原則規定，“人民檢察院有權對人民法院的民事審判活動實行法律監督”。30年來，我國民行檢察從無到有，從民事檢察監督到民事、行政檢察監督，從審判監督到試點再審檢察建議、公益訴訟，從中央司改意見提出“完善檢察機關對民事、行政訴訟實施法律監督的范圍和程序”到“兩高”會簽《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》、《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》，民行檢察在“存廢之爭”中雖步履艱難，但在檢察人的銳意創新下穩步發展。2012年8月31日，十一屆全國人大常委會第二十八次會議通過的《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》，對民事訴訟法關涉民事檢察的六個條文修改了五條，增加了兩條，[1]對現行民事檢察制度進行了全面的修改。總體來看，新修改的民事訴訟法（以下簡稱新民訴法）進一步擴大了民事檢察的監督范圍，規范了監督方式，強化了監督手段，既是對近二十年來民事檢察改革創新的充分肯定，也對民事檢察提出了新的更高的要求。

一、擴大監督范圍，從民事審判監督到民事訴訟監督

民事檢察自創設起，一直局限于審判監督。新民訴法大大擴展了民事檢察的監督范圍。

（一）明確規定檢察機關對民事執行活動的法律監督

多年來，“執行難、執行亂”一直是司法痼疾，不僅嚴重侵害了當事人及案外人的合法權益，還給司法的公正、權威造成一定程度的消極影響，阻礙了我國民主法治的進程。理論界和實務界都呼吁檢察機關加強對人民法院執行活動的監督。2008年中央司改意見提出，“改革和完善民事、行政案件執行體制”，“明確對民事執行工作實施法律監督的范圍和程序”。2011年“兩高”聯合印發《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），對民事執行檢察監督進行了規范，明確五種情況可以實施檢察監督：（一）人民法院收到執行案款后超過規定期限未將案款支付給申請執行人的，有正當理由的除外；（二）當事人、利害關系人依據《民事訴訟法》第202條之規定向人民法院提出書面異議或者復議申請，人民法院在收到書面異議、復議申請后，無正當理由未在法定期限內作出裁定的；（三）人民法院自立案之日起超過兩年未采取適當執行措施，且無正當理由的；（四）被執行人提供了足以保障執行的款物，并經申請執行人認可后，人民法院無正當理由仍然執行被執行人其他財產，嚴重損害當事人合法權益的；（五）人民法院的執行行為嚴重損害國家利益、社會公共利益的。檢察監督的方式是檢察建議。

新民訴法將現行《民事訴訟法》第14條由“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”修改為“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督”，并增加規定第235條：“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督”，首次在立法上將一直被排斥在檢察監督之外的民事執行活動納入監督范疇。民事檢察監督的范圍從民事審判活動監督擴展到整個民事訴訟領域。

（二）增加規定對調解書進行檢察監督

在我國，隨著經濟改革的不斷深化，社會矛盾日益凸顯，公民維權意識逐步增強，民事糾紛呈大幅度上升趨勢，調解的快捷簡便性得到了充分的認識和重視，目前，有70%以上的民事訴訟案件以調解方式結案，有的基層法院甚至高達80%。《最高人民法院工作報告》顯示，2011年全國各級法院審理一審民事案件488.7萬件，其中調解與撤訴（調解后以撤訴方式結案）結案率為67.3%。然而，人民法院在對案件調解過程中，違反國家利益、社會公共利益以及違反自愿、合法原則屢見不鮮。由于高法的明確規定，檢察機關無法對民事調解進行監督。[2]2011年“兩高”會簽的《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》（以下簡稱《若干意見》規定：“人民檢察院發現已經發生法律效力的民事調解、行政賠償調解損害國家利益、社會公共利益的，可以提出抗訴或者再審檢察建議。”新民訴法采納了上述內容，第208條第2款規定，“人民檢察院發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。”

（三）增加對審判人員瀆職違法行為的監督

新《民訴法》第208條第3款規定，“各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。”這里所謂“審判人員的違法行為”，主要是指在訴訟過程中違反民事訴訟法等程序法的行為，包括訴訟程序和非訴程序，也包括執行程序中所出現的違法行為。

二、規范監督方式，建立抗訴和檢察建議互補的監督模式

現行民事訴訟法只規定了抗訴一種監督方式。新民訴法一方面將實踐中廣泛適用的檢察建議正式納入法律，另一方面設置了當事人申請檢察建議或者抗訴的前置程序。

（一）增設檢察建議監督方式，與抗訴相補充

2001年9月，高檢院通過了《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》，對再審檢察建議作出了具體規定：“對符合條件的民事、行政申訴案件，檢察機關民行部門可以向法院提出檢察建議，由法院自行啟動再審程序進行重新審理。”同年，最高人民法院在《全國審判監督座談會關于當前審判監督工作若干問題的紀要》中也指出：“人民檢察院對個案提出檢察建議書的，如符合再審立案條件，可依職權啟動再審程序。”再審檢察建議在沒有具體法律規定的情況下探索前進，檢察機關一般都是在原判決、裁定符合抗訴條件，人民檢察院與人民法院協商一致，人民法院同意再審的情況下，才向法院發出再審檢察建議。2011年《若干意見》明確規定，“人民檢察院對于符合抗訴條件的民事行政判決、裁定以及已經發生法律效力損害國家利益、社會公共利益的民事調解、行政賠償調解，經檢察委員會決定，可以向同級人民法院提出再審檢察建議。”從實踐看，再審檢察建議在加強檢察監督方面發揮了重要作用，2012年1-8月，重慶市檢察機關發出再審檢察建議122件，法院采納83件，再審檢察建議采納率為65%。

新民訴法吸納了“兩高”會簽意見的相關內容，并做了適當擴充。新《民訴法》第208條第2款規定：“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第200條規定情形之一的，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。”第3款規定：“各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。”其中第二款規定的是再審檢察建議，第三款是對民事訴訟違法行為的檢察建議。

1.再審檢察建議。新《民訴法》規定，民事檢察抗訴必然啟動再審程序，但再審檢察建議并不一定能夠啟動再審。我們認為，根據《若干意見》的規定，“人民法院收到再審檢察建議后，應當在三個月內進行審查并將審查結果書面回復人民檢察院。人民法院認為需要再審的，應當通知當事人。人民檢察院認為人民法院不予再審的決定不當的，應當提請上級人民檢察院提出抗訴”，新民訴法也將發出再審檢察建議和提請抗訴作為檢察機關的并列選項，因此，檢察機關可以民事抗訴與再審檢察建議互補，如果認為人民法院不予再審決定不當，也可以提出抗訴。

2.對訴訟違法行為的檢察建議。新民訴法增加了對訴訟違法行為的檢察建議，使檢察機關民事檢察監督工作的范圍和內容更加豐富。通過發現違法行為并提出檢察建議，檢察機關不僅能夠對不能適用再審程序的裁判行為（包括保全、先予執行、中止訴訟等不具有終局效力的訴訟中裁定和回避、罰款、拘留等決定）進行監督，對于人民法院受理、送達、庭審、調解等裁判外的其他訴訟行為（包括作為和不作為），以及督促程序、公示催告、特別程序等非訟程序中的裁判行為和裁判外的訴訟行為也能夠進行監督。

（二）增設當事人申請檢察建議或者抗訴的前置程序

實踐中不少當事人就同一發生法律效力的判決、裁定、調解書重復提出申請，既向人民法院申請再審，又向人民檢察院申請抗訴，往往導致人民法院和人民檢察院都對同一發生法律效力的判決、裁定、調解書進行審查，不僅增加了國家機關的重復勞動，占用了寶貴的司法資源，當事人也增加了不必要的成本。

新民訴法第209條規定：“有下列情形之一的，當事人可以向人民檢察院申請再審檢察建議或者抗訴：（一）人民法院駁回再審申請的；（二）人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；（三）再審判決、裁定有明顯錯誤的。”當事人如對人民法院的生效裁判不服，只能先向人民法院申訴，只有在人民法院駁回當事人的再審申請或逾期未對再審申請作出裁定，以及再審判決、裁定有明顯錯誤的情況下，當事人才可以向檢察機關提出申訴。也就是說，人民法院的救濟程序沒有走完之前，當事人不能申請檢察機關抗訴。

當然，新民訴法仍然保留了檢察機關依職權發現并提出抗訴的方式，實踐中主要有以下幾種發現途徑：一是在辦案中發現，二是各級黨委、人大、政府、人大代表、政協委員交辦或者轉辦，三是上級檢察院指定辦理的案件等。

三、強化監督手段，賦予人民檢察院調查核實權

一般說來，檢察機關參與民事訴訟活動，都要向民事訴訟的雙方當事人、證人、鑒定人、翻譯人員以及有關單位、組織進行調查取證工作。但是，現行民事訴訟法只規定人民法院有權調查取證，檢察機關調查取證無法可依。2001年《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第十八條對民事抗訴中檢察機關調查取證權的行使范圍做了規定，從而使得檢察機關的調查取證活動有了司法解釋層面上的依據。

新《民訴法》第210條規定：“人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。”調查取證現在通用的方式主要有：一是向法院調閱案卷；二是向有關單位和組織調取證據；三是詢問雙方當事人；四是詢問證人；五是要求法官說明判決理由等。

民事檢察調查核實權應以查明審判行為的合法性為核心，主要是可能證明法院生效裁判“確有錯誤”和“違反法律、法規規定”的相關證據，如法院采信的證據有虛假的可能性，法院采信的證據與其他證據存在矛盾，當事人或者訴訟代理人因客觀原因無法舉證而申請法院取證未被采納，審判機關及其工作人員在民事訴訟活動中有貪污受賄及瀆職等違法行為，涉及到國有資產流失、損害社會公共利益的民事申訴案件等等。

四、貫徹新民訴法的兩個問題

（一）檢察機關是否具有公益訴訟主體資格

自1997年河南省方城縣檢察院以原告身份提起民事公益訴訟第一案以來，各地對公益訴訟的探索不斷深化，檢法兩院也達成了一系列的工作制度，取得了很好的法律效果和社會效果。重慶也有兩個典型案例，分別是南川區檢察院訴重慶市雙贏集團有限責任公司環境污染侵權糾紛案和璧山縣檢察院訴歐勇均畜禽養殖專業合作社環境污染侵權糾紛案。這兩件環境公益案件均以調解方式結案，侵權單位承擔了清除污染物、賠償損失的責任。

新民訴法明確規定，“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，使得公共利益的維護可以通過民事司法程序予以實現。對于檢察機關是否“法律規定的機關和有關組織”，是否公益訴訟主體目前尚有爭議。有專家認為，憲法和民訴法都規定檢察機關具有法律監督權，是當然的公益訴訟主體。[3]但從民訴法修改過程中許多人民代表、政協委員建議明確檢察機關為公益訴訟主體而未獲立法機關認可的情況看，這個遺留問題尚須進一步解決。

（二）如何看待“兩高”相關會簽文件

近年來，為了探索和規范民事行政檢察工作，“兩高”先后會簽下發了一系列文件，如《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定（試行）》、《關于調閱訴訟卷宗有關問題的通知》和前述的《若干意見）》、《通知》等，對民事行政檢察的監督范圍、監督程序、監督方式、監督手段都做了較為細致的規定。這些文件與新民訴法的精神是基本一致的，在未被正式廢除或者“兩高”的相關解釋性規定未出臺之前，仍然具有實施效力，檢察機關在實施民事檢察監督應當嚴格貫徹實施。同時，各級檢察機關應當加強與人民法院的協調溝通，根據新民訴法和“兩高”相關的會簽文件，及時修改完善以前制定的相關機制，確保新民訴法的順利施行。

新民訴法擴大了民事檢察監督職能、規范了監督方式、強化了監督手段，給予了檢察機關巨大的監督空間，也提出了新的更高的要求。各級檢察機關要進一步加強學習培訓，從整體上準確理解和掌握新民訴法的立法精神和條文內涵，不斷提高貫徹執行新民訴法的能力和水平。

注釋：

[1]即保留第213條，“人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院再審時，應當通知人民檢察院派員出席法庭。”增加第210條，“人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。”第235條，“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督。”

[2]《最高人民法院關于人民檢察院對民事調解書提出抗訴人民法院應否受理問題的批復》規定，“人民檢察院對調解書提出抗訴的，人民法院不予受理。”

[3]張衛平：《民事司法制度的新發展》，載《檢察日報》2012年9月7日第三版。