由程序差異辨析“三會”職能劃分問題

委會是檢察機關在檢察長主持下實行民主集中制的業務決策機構，與黨組會、檢察長辦公會（院務會）等機制相互配合，共同推進檢察工作的健康發展。近年來，從高檢院到省市院，越來越重視加強檢委會工作，專門制定下發相關規范性文件，有力地推進了檢委會工作的科學化和民主化。但是，從檢察機關長期科學發展來看，檢委會的職能作用尚未得到有效發揮。以省院部署開展檢委會專題研討為契機，我院對近年來檢委會建設及履職情況進行了全面總結，通過分析“三會”之間的程序差異，提出合理區分“三會”職能的建議。

一、召開“三會”的程序差異

從我院2009年以來黨組會、檢委會與院務會的運轉情況看，主要會議程序差別體現在五個方面：

一是“三會”人員組成的重合程度較高。據不完全統計，大多數檢察院，黨組成員基本上全部或絕大多數為檢委會委員或院務會的組成人員。以我院為例，2012年，黨組成員共7人，專職檢委1人，內設機構負責人18人（黨組成員、專職檢委無兼職內設機構負責人）。檢委會的組成人員為全體黨組成員、專職檢委1名和3名內設機構負責人，院務會組成人員為全體黨組成員和18個內設部門負責人。由此可見，黨組會與檢委會人員重合率為63.7%，黨組會與院務會人員重合率為28%，檢委會與院務會人員重合率為40%。黨組會與檢委會組成人員的重合程度高，也從另一個側面反映了檢委會決策機構的權威性。

二是會議啟動程序的差別。“三會”成員之間大部分是重合的，但是“三會”的啟動程序卻有嚴格區別。（1）黨組會、院務會暫無明確的啟動方式，啟動檢委會，高檢院規定了專門程序。（2）院務會無明確的召開時限；黨組會或黨組理論學習相對有較為固定的時限；檢委會召開會議和組織學習，均有明確的時限要求。（FmMHZqjxB479WVTg7ukMbw==3）黨組會、院務會一般都是由上而下啟動，即黨組書記（檢察長）根據具體情況決定召開。檢委會既可由上也可由下，一般是由下而上。業務部門對于疑難復雜重大案件、按照法律規定應當由檢委會研究的，通過下級提請予以啟動。（4）會議啟動前的審查程序。基層院中，黨組會、院務會召開前，無明確的審查程序，議題也無明確的標準。檢委會召開前，需要由檢委辦對部門的《議題提請表》進行審查，符合議題范圍的，報檢察長同意后方能開會研究。

三是表決方式及會議決議效力分析。“三會”中，對相關問題的研究后，院務會的決定方式最為寬泛，檢察長與副檢察長商討達成共識后作出決定，其中檢察長的意見為主導。黨組會上必須按照“少數服從多數”民主集中制的原則進行表決。相比較前兩者，院務會在議題研討過程中就有固定的發言順序，表決也必須滿足“兩個過半數”的硬性要求。對于“三會”中的決定，黨組會、院務會的決議事項，帶有行政命令的色彩。檢委會的決策，具有法律監督的國家屬性，因而具有法律效力。

四是決議執行的異同。黨組會、院務會部署的任務，由涉及的相關部門負責人予以落實，并將辦理結果向檢察長或分管檢察長匯報，并無專門的督辦機構。但檢委會的決議形成后，要制定具有法律效力的文書，并由檢委會辦公室對辦理情況予以督辦。從決議執行程序看，檢委會的決議執行更為嚴謹。

五是從工作機構的配置分析。基層院的黨組會、院務會均沒有相應的專門機構予以服務，而檢委會配有專門的服務機構檢委會辦公室，對議題審查、會務服務、督辦落實等進行辦理。

二、“三會”職能范圍劃分的基本設想

一是黨組會主要研究領導與組織問題。黨組是檢察機關的政治核心，其主要作用在于保證檢察機關的政治屬性以及正確的政治方向，有權決定單位的重大事項、重大決策、重大項目和干部人事安排。黨組會作為黨組決策形成的載體，其主要的議事范圍包括：（1）研究和督辦執行黨的路線、方針、政策問題。組織學習黨中央、省市委重要精神，執行上級黨委的工作部署和決定。（2）以黨組名義作出決議、決定、規定，以及向上級黨委（黨組）提出的事關檢察機關全局的請示、報告和上報工作總結、匯報等。（3）確定本院工作的指導思想、發展目標和具體工作安排，確保上級黨委（黨組）的批示、工作部署、國家法律、法令的正確實施。（4）研究檢察機關內部改革和重大建設問題，決定重大開支、經費保障等項目。（5）對檢察機關內部重要人事安排，例如提拔、交流、任免等人事變動的醞釀、決定。對檢察機關內部干部的考察、培養，決定對先進集體、先進干警的表彰或推薦上級予以表彰，決定對違法違紀干警的處分。（6）領導和加強黨的思想建設、組織建設、文化建設、作風建設和廉政建設。（7）其他需由黨組討論和決定的重大問題。

二是檢委會主要研究重大檢察業務決策。按照人民檢察院組織法的規定，檢委會是檢察機關業務方面的最高領導和決策機構，針對檢察機關在法律監督活動中的重大問題進行集體決策。同時，隨著不同層級檢察院工作重點的變化，不同層級的檢委會議事和決策的著重點也不盡相同。省級以上檢察機關檢委會工作著重點在領導和指導檢察工作的全局和全面上，而省級以下特別是基層檢察機關檢委會的工作重點，在于解決具體檢察工作中的實際問題，對微觀事項的研究決策是其工作職能的重點。因此，基層檢委會的職責范圍，就是將人民檢察院檢察委員會議事和工作規則決定的議題范圍進行細化。（1）宏觀指導。對檢察工作中貫徹執行國家法律、政策等重大問題，對本部門業務規范、專項業務工作開展的問題，以及對報送同級人大報告的審議等對外代表檢察機關法律監督形象的事項。（2）討論決定重大案件。主要包括依照相關法律規定，必須經檢察委員會研究決定的不起訴、抗訴等類型案件。同時，筆者認為，基層檢察機關在辦理部分故意殺人、搶劫、強奸、涉黑等嚴重暴力犯罪，可能判處無期以上刑罰的案件或者是辦案部門存在重大意見分歧，也應屬于重大、疑難、復雜案件的范圍。此外，還應包括上級交辦的重大案件、涉檢信訪、社會廣泛關注的熱點敏感案件、事項等。（3）內部監督。主要是通過強化檢委會審議決定程序，加強集體領導和監督，防止案件處理中的不正之風和違法違紀行為，強化內部監督的關鍵，就是在會議過程中要嚴格執行高檢院、省院制定的議事規則。三是院務會定位于保障檢察工作流暢運轉平臺。基層院的院務會，功能相對清晰。其主要的功能在于：（1）通報工作情況。以我院為例，2012年以來，建立了每月月初召開院務會例會制度。（2）點評工作進程。院務會上由分管檢察長對部門工作進行點評，起到督促落后、激勵先進的作用，也是有效推動工作進展的平臺。（3）局部調整工作計劃。院務會實行例會制，有利于及時高效的掌握各部門辦公辦案情況，從整體工作出發，對一些機關事務性問題進行謀劃和調整，是黨組會決議和各項檢察工作順利完成的保障。

三、改善和加強檢委會建設的建議

一是規范議題的分流。檢委會要從程序層面入手，培養正確利用“三會”的意識。對此，可以仿照檢委會辦公室對議題是否符合范圍進行審查的模式，對黨組會議題試行會前審查機制，即由基層院政治處主任或是黨組指定的專人，對擬提交黨組會研究的事項進行程序審查，審查后提出初步意見，報黨組書記同意后，決定上會研討或是向檢委會分流。

二是調整檢委會議題的重點。（1）加強對工作規范等業務程序、工作方法類議題的研究，加強對法律監督業務中除案件以外的其他事項的研究力度，定期總結辦案的經驗，探索研究辦案機制的創新，強化對整體業務的指導。（2）發揮綜合評價作用。建議檢察委員會每半年召開一次總結會，總結成效、研判風險，調整業務工作的方向。同時形成基層工作的情況匯報，并將情況如實報送上級檢察機關，對業務上級的準確決策提供依據。

三是加強檢委會建設。充分發揮檢委會作用的基礎是檢委會自身的建設。（1）擬研究案件的網上流轉，決定召開檢委會后，辦案人員將案件材料在網上與檢委會委員之間共享，為檢委會委員全面掌握案件提供足夠的信息，提高決策的科學性。（2）探索檢委會委員的流通機制，明確檢委會委員的任期與本屆檢察長相同，定期對委員的結構進行優化，突出專業化標準，適當提高業務水平較高的干警比例，改善委員結構。（3）試行檢委會委員書面發表意見。對于檢委會研究的案件，要求各委員將自己的意見、依據形成書面材料，在會上相互交流和辯論，督促委員提高責任意識和議事水平。