城鎮化進程中提高工業用地集約利用水平的對策建議

改革開放30年來，中國城鎮化發展極為迅速，2012年底我國城鎮化水平已達 52.57%，城鎮化的快速發展促使工業用地量快速增長。按照國外城市中心區的用地比例，工業用地一般不超過城市面積的 10%，而我國市中心區工業用地比例已經普遍大于20%。在城鎮化快速發展的過程中如何提高中國工業用地集約利用整體效率，尤其是面向國家宏觀管理層面的工業用地節約集約利用研究十分必要。

一、工業用地集約利用的概念

土地集約利用實質上是土地投入產出的關系，即以在土地上最少的投入獲得最高產出，目的在于挖掘土地利用潛力，節約寶貴的土地資源。土地集約利用的概念最早來源于對農業利用的研究，由David Ricardo（1772—1823）等古典政治經濟學家在地租理論中首次提出，是指在一定面積的土地上，集中地投入較多的生產資料和生活勞動，使用先進的技術和管理方法，以求在較小面積的土地上獲得高額產量和收入的一種農業經營方式。土地集約利用的內涵包括3個層次的內容：一是土地產出的高效化，即通過不斷增加土地投入，提高土地利用率及產出率；二是土地布局和土地結構合理化，通過土地利用方式之間高效協作，使城市健康高效發展；三是土地利用效益的綜合化，即追求經濟、社會和生態環境效益的統一。

工業用地集約利用，即指在有限的建設用地上，通過宏觀調控和科學合理布局工業用地，最大限度地提高工業用地的利用率和單位面積投入產出率，走內涵式和可持續發展道路，達到經濟、社會和生態價值的最大化。

二、中國城鎮化過程中的工業用地集約利用

（一）中國城鎮化發展階段及工業用地特征

新中國成立以后，中國的城鎮化進程大致可分為三個階段。

1949-1978年，城鎮化緩慢發展時期。城鎮化率從1949年的10.6%發展到1978年的17.8%，29年中城鎮化率僅增長7.2%。嚴格來講，這段時間還可以劃分為兩段，因為其中還包含了1958-1961年的大躍進與三年自然災害，這期間中國經濟發展嚴重受阻，城鎮化發展幾乎停滯，但因均屬于計劃經濟時期，工業用地政策沒有區別，在此不再區分。這一時期的工業用地基本是行政劃撥方式取得，無償、無限期提供給工業企業使用。由于計劃優先保證國家建設用地的傾向，加之土地的使用成本過低，一定程度上造成了工業用地的浪費現象。

1978-2000年，中國城鎮化快速發展階段。我國的城鎮化率從1978年的17.92%增長到2000年的36.22%，年均增長0.83%；城市數量從原來不足200座發展到600多座，小城鎮達2萬個；城市經濟占宏觀經濟總量的65%以上，城市經濟已成為區域經濟增長的基礎和動力。這一時期，國家開始注重提高土地的利用效率，并嘗試探索土地有償利用，用價格機制調節土地利用結構。1990年，國務院頒布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，對土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、終止等問題做了明確說明。1998年全國人大通過了修訂后的《土地管理法》，規定建設單位使用國家土地，應當以出讓等有償方式取得。

2001-2012年，中國城鎮化高速發展階段。城鎮化率從2000年的36.22%增長到2012年的52.57%，年均增長1.36個百分點，比快速增長時期的年均高出0.53個百分點。這種高速度發展，使得人民生活水平得到大幅度提升，中國的國際地位不斷升高。但是，由于中國國情與發達國家不同，人地矛盾較為突出，在高速推進城鎮化的同時，也產生了一系列的問題。這一時期我國城市建設用地擴張迅速，工業用地極速發展，開發園區遍地開花，2003年國家開始對開發園區進行清理整頓。經清理整頓，截至2006年12月，全國各類開發區由6866個核減至1568個，規劃面積由3.86萬km2壓縮至9949km2。到2012年7月，我國擁有國家級經濟技術開發區131個，省級開發區776個，地市級開發區近千家。

（二）當前工業用地集約利用存在的問題

資源的優化配置需在一定的市場環境下進行，完善的市場價格機制能顯化土地價值，實現資源的帕累托最優配置，然而在轉型期，我國土地市場的發育程度較低，市場機制既不成熟也不完善，對土地利用的管制成為政府干預土地市場運行的重要公共政策，而這些公共政策的實施，勢必也在一定程度上影響了我國土地資源配置和利用的效率。目前在我國工業用地的開發利用存在以下幾方面的問題。

1.供地行為不規范，工業用地出讓價格過低

2007年國家出臺工業用地最低價標準，各地開始按照國發[2006]31號通知的要求以招拍掛方式出讓工業用地，由于工業用地的特殊性，政府更期望工業用地開發后帶來的GDP、稅收和就業等的效益，而不是像對商業、住宅那樣期待土地出讓的一次性收益，開發區為招商引資及經濟發展的需要，投資門檻較低，工業用地出讓價格仍存在低于土地取得成本，甚至零地價、負地價的現象。據統計，2009-2013年6月我國主要城市工業用地出讓價格僅增長了13.62%，而同期商業用地和住宅用地價格卻分別增長了44.15%和37.86%，低廉的工業用地價格使國有土地資產流失嚴重。

2.地方政府招商引資項目隨意占地，土地利用總體規劃調整常態化

由于這類項目由政府主導，在落地過程中片面強調滿足投資者要求，忽視了土地調控政策的落實，隨意圈占土地，違反土地利用規劃的情況時候發生，為了不影響地方經濟的發展，調整土地利用規劃成了最簡單易行的辦法，這就使得規劃編制的嚴肅性大打折扣，土地利用總體規劃流于形式。

3.工業用地規劃不合理，批后監管不到位

開發區規劃布局不合理，占地面積過大，由于地理區位、科技條件、市場因素和管理水平等多方面影響，這些開發區招商引資力度不強，招引不來項目，土地不能有效地盤活使用，不建設也不種植，造成撂荒。一些工業園區沒有形成落后企業的退出機制，固定的工業用地出讓年期阻礙了大量低效利用土地的流轉，導致土地低效利用和用地指標嚴重不足同時存在的尷尬局面。

三、工業用地集約利用的政策建議

城市工業用地集約利用形態的促成涉及到經濟、社會等多種因素。基于單個措施本身對于集約用地的正向效益，在不考慮到其它措施的協同影響的情況下提出以下建議，以期為工業用地集約用地政策的制定提供理論支持。

（一）以危機意識促進工業用地的節約集約

首先，要從國家轉型發展的大勢，深刻認識到土地利用在工業經濟發展乃至城鎮化進程中所產生的巨大影響。土地是有限而不可再生的稀缺資源，隨著經濟社會的迅猛發展，各種基礎設施建設必然加大對土地的需求，而18億畝耕地保有量是一條不可逾越的紅線，地根緊縮是改變不了的趨勢，其次，我國還處于城鎮化的快速發展階段，各類社會保障不但未實現全覆蓋，而且水平也很低，土地仍然是廣大農民根本保障，處在這樣的背景下，農民的惜地意識更濃，征遷過程中的矛盾也更為激烈。基于以上認識，要做到工業用地節約、集約，必須有一種危機意識。

（二）科學規劃，促進工業用地集中集聚

科學編制土地利用規劃，明確定位。從區內現有企業的土地、能源、水和原料利用狀況入手，通過引進關鍵鏈接項目，實現橫向耦合、縱向閉合和區域整合，降低企業生產成本，增強綜合競爭實力，實現土地資源的優化配置和合理利用。例如，開發區按照自身發展定位，對于入園的小企業統一建設標準工業廠房，對于企業規模達不到供地標準的企業，統一入駐標準工業廠房，不再單獨供地。

（三）適當提高工業用地出讓最低價標準

工業用地最低出讓價標準制定以來，各地均按照工業用地最低價出讓土地，在少數民族和欠發達地區，按照差別化土地政策，允許工業用地出讓價按照最低標準的60%出讓。對于利用國有未利用地進行工業建設的，可以按照最低標準的10-20%出讓。地方政府為促進經濟發展也不斷在土地上給予企業價格優惠和政策支持，企業取得土地的成本過低導致圈地現象的發生，土地資源浪費嚴重。建議提高工業用地出讓最低價標準，一方面土地的價值可以得到更好的體現；另一方面，較高的拿地成本也會促使企業想方設法提高土地利用集約度。

（四）探索工業用地彈性出讓制度

工業用地最高出讓年限為50年，在實際操作中土地出讓年期制度采取最長時間控制的方式，法律規定的最高出讓年限在實際操作中變成了唯一標準，忽視了不同工業企業生命周期的差異性，阻礙了大批低效用地的流轉。為了提高工業用地利用效率，建議探索工業用地彈性出讓制度，根據根據行業類別、用地企業年期需求的多樣化、企業生命周期等因素與企業約定不同的出讓年限，根據出讓年限計算土地出讓金，到達約定年限后企業仍需使用土地的可按新的時點價格重新出讓。

（五）強化工業園區土地批后監管

強化土地批后監管，根據土地出讓合同中明確的建筑容積率、建筑密度、綠地率、開發周期、投入產出等限制條件進行跟蹤檢查，對未達到合同約定的，要追究土地使用者的違約責任。加大對各開發園區年度考核，對批而不用、批多用少的浪費土地、粗放用地的行為堅決予以制止，按照既處理事又處理人的原則，對各類違法用地予以嚴肅查處。

（六）走內部挖潛之路，提高工業用地效率

繼續開展開發區土地集約利用評價，在全面掌握城鎮存量土地面積、類型、用途、權屬與分布等狀況的基礎上，制定盤活存量土地的利用計劃和實施方案。按照以用為先的原則，積極消化利用閑置土地，可考慮靈活采取限期開發、依法改變用途、安排臨時使用、簽訂交換協議等多種途徑進行盤活利用。建立園區落后企業退出機制，對于經營不善、土地利用低效企業，要及時與之協商，收回土地使用權，按時點價格重新組織出讓，保持高效的土地利用。

（作者單位：長安大學土地資源管理系）

責任編輯：曉途