食品安全的經濟法思考

一、問題的提出

食品安全事件，一次又一次打擊了百姓對食品質量的信心，這不僅產生了公眾對食品行業的信任危機，也深刻的暴露了食品安全問題背后的制度建設問題。

從阜陽毒奶粉到石家莊三鹿問題奶粉，從南京冠生園月餅到上海染色饅頭，幾年之間，在同一行業同一領域中，食品問題如出一轍。這不僅是一個企業的社會責任問題，而且是一個社會問題的市場監管，更是一個制度建設缺失的問題。沒有一個強有力的制度保障，食品安全始終未能有效解決，因而全國各地諸如此類的事件不乏其例。至于矛盾激化爆發了，再來處理問責，很顯然是一種治標不治本的做法。

經濟法作為一個調整經濟公共管理關系，維護公平競爭關系，組織管理性的流轉和協作關系的法律部門。它涉及政府管理、企業經營等市場經濟關系多方面內容。通過對食品安全問題從經濟法視野的思考，有助于我們構建一個以市場經濟為核心，以政府干預為杠桿的食品安全制度，并把食品的生產、加工、交換和消費等重要環節納入國家層面的制度予以規范，從而從根本上克服缺失制度建設和保障的食品信任危機。正如李克強總理說的：“對待食品安全問題，要以法律為準繩，重典治亂。”為此，筆者認為有必要從經濟法的角度對食品安全問題展開分析，并提出建設性的意見。

二、問題的分析

（一）經濟法中的“人”

食品安全問題主要是由于市場中企業或個人的非法行為所帶來的質量問題。要想構建一個安全有序的食品市場制度，很大程度上要對參與主體的意識和行為進行分析，從而使我們有效地利用“人”的本性并加以規范，以便建立完善的制度保障，使得規范能夠最大限度地發揮其積極作用。

在經濟法的制度框架內，我們把每個參與市場競爭的個人或法人都假想為“經濟理性人”，其行為都是經過理性決策和最優選擇的。在這種理論下，“經濟理性人”具有以下的特征：“經濟理性人”的行動受個人利益的驅使；“經濟理性人”只服從于理性，他只想以最小的成本犧牲來滿足自己最大的經濟利益；“經濟理性人”保有享樂主義、利己主義和功利主義的思想意識。

通過上述古典經濟學對于“經濟理性人”的界定，在食品行業中參與市場經濟活動和競爭的企業和個人起碼包含三個基本命題：第一個是所謂的“自利”，即追求個體利益最大化是經濟活動的根本動機；第二是“理性行為”，即企業和個人的行為都是理性的，它們總是根據當時的實際情況和自身利益所在，在知識和經驗的指導下做出相應的判斷；第三是“道德與責任的淡化”，即在從事生產經營活動時，往往忽視了企業和個人社會道德和責任，因此很可能帶來以社會公眾利益為代價換取個體利益最大化的結果。

筆者認為食品生產企業的運作機制以及經濟活動中對社會道德和企業責任的淡化是產生食品安全問題的一個關鍵原因。為了節省經濟成本，在原料選取階段往往偷工減料，在食品加工過程中往往采取非正當方式，在食品銷售上往往投機取巧，結果就是以犧牲食品質量和公眾健康來換取豐厚的利潤，實現行業暴利。

他們之所以能夠規避法律規范和市場監督，是因為國家沒有將食品行業經營者納入一個完善的制度體系予以保障和監督，從而讓這些社會道德淡漠、企業責任缺失的經濟主體有機可乘。從經濟法的意義上來講，企業和個人在經濟活動中享有應有的權利和自由，同時也承擔相應的責任。在一個制度缺失的行業和領域，食品安全問題的出現絕非偶然。

（二）市場缺陷與經濟法理念

十八屆三中全會指出，要發揮市場在資源配置中的決定性作用，在食品生產行業和領域，市場機制成為引導食品生產等經濟活動的主要方式。然而，市場在資源配置中存在著固有的缺陷，從而使得經濟活動具有一定的交易風險性。因此，針對食品安全問題，分析其市場缺陷成為構建食品制度保障的前提。

食品市場的缺陷總體上可以分為兩大類：一個是市場機制不完善所導致的缺陷；另一個是市場機制本身所固有的功能性缺陷。

市場發展機制的不完善主要表現在兩個方面：首先，企業在市場競爭和利益分配中處于不平等的地位。大的食品企業在資金、技術等方面均占有優勢，掌握話語權，進而產生了利益分配的巨大差異。這種不平等致使競爭自由性和對等性的缺失，從而引發食品生產企業之間的利益沖突，無形中將增加企業的生產經營成本。在這種情況下，企業不得不為了生存而不擇手段地降低成本，由此帶來了食品質量安全的隱患。其次，伴隨實力不均衡而來的是市場規則的不完善和市場秩序的混亂。一個尚無有效制度保障的食品市場，給那些為了降低經營費用以增強競爭力投機者提供了一定的真空地帶。制假售假、非法加工現象的泛濫，使得商業信譽崩潰，并由此引發了市場秩序的混亂，反過來極大地增加了整個食品行業的投機行為，也直接威脅到了社會公眾的整體利益。

市場機制本身所固有的功能性缺陷主要包括三個方面：首先，市場的滯后性。信息畢竟是社會實際情況的一種反映，隨著經濟活動的變化而變化，具有一定的滯后性。例如，在南京冠生園問題月餅事件中，由于大量過期的餡料無法有效處理，為了避免市場滯后性所帶來的經營損失，其將過期餡料再次利用，從而將成本風險轉移為食品安全風險，間接將損失從企業轉移到了社會公眾身上。其次，市場的自發性。在這種自發性的機制調解下，市場主體趨利避害以求個體利益最大化。例如，三鹿問題奶粉為了追求高額利潤，加入三聚氰胺來代替質檢指標，從而忽視了社會整體利益。最后，市場的盲目性。各市場主體往往過分追求眼前的短期利益而忽視了長遠的利益。在利益博弈的過程中急功近利使得食品企業忘記了其承擔的社會責任和義務。

由于缺少必要的制度保障，食品安全問題導致了社會整體經濟利益的損失，這恰恰表明經濟法對構建食品市場秩序的重要性。經濟法理念以自由、效益、秩序為基礎。在經濟社會化的條件下，實現以社會整體經濟利益為核心內容的實質是公平、正義。

（三）政府失效

政府失效主要是指政府在市場經濟中的干預與監管的缺位。從公共經濟管理層面來講，政府及其相關部門沒有正確使用手中的公權力，沒有合理地落實政府風險防范、市場干預和監管的職責。（兩個方面的制度缺失，共同導致了“權威媒體揭露、相關領導表態、幾個部門突擊、若干人員服罪、過段時間冷卻”這樣一套循環式的食品安全事件處理方式）。

在市場失效時，政府對市場經濟活動的風險性預判不利，干預調節不到位。縱觀這些食品安全事件，政府基本沒有有效的預防機制，只是機械地出現一件整頓一件。同時，監督管理制度存在嚴重的不足，這種制度的缺失，導致政府對食品行業加工制作的監管缺乏必要的法律依據。例如，很多有害添加劑不在監督檢驗清單之內，這在無形之中增加了市場風險。而且食品監督流程沒有納入食品制度保障體系。如果沒有一個好的制度對公權力予以規制，使其運行法定化、規范化，那么必定造成監管與管理程序的人為化、任意化。

市場經濟的實質是法治經濟。國家調節和干預的有效實施，需要經濟法予以保障。在食品安全問題上，制度的缺失導致了政府的失效，從而放大了市場缺陷，進而產生了食品質量安全隱患和風險。結果就是市場秩序的混亂，社會整體利益的損失以及政府公信力的喪失。

三、問題的解決

針對市場經濟中食品企業的特點，以及對市場機制缺陷和政府失靈的把握，筆者認為有必要從經濟法的角度出發，通過制度的有效運作把食品行業納入法治經濟的運行體系，以制度來保障食品經濟的發展，通過制度的設計與構建來平衡各方的利益關系，以達到“公平”與“效率”雙贏的制度保障目的。

（一）完善食品企業市場準入和企業自律制度

1.建立信用激勵制度，完善食品市場準入

首先，對于食品企業實行信用年審，并根據企業的不同領域和類型量化考核標準，并將信用評級的結果通過媒體公之于眾。

其次，設立嚴格的準入行業資格，對于信用不合格的食品企業應取消其營業資格，并將其淘汰出食品經濟市場。

再次，建立信用激勵制度，對于連續若干年獲得高等級信用認可的食品企業予以一定的獎勵。這種獎勵可以采取多種方式，如減免部分稅收和給予一定的政府補貼或資助等物質手段。

最后，信用評級制度最終應通過立法的途徑法定化。用法律化來取代行政化在一定程度上有利于制度的陽光運行。

2.明確食品企業的社會責任，強化企業的自律

將企業責任法定化和規范化，其實質是將食品企業的社會道德上升為具有強制性的社會義務。因為食品安全直接關系到百姓的生命健康，有必要通過經濟法律制度明確企業的社會責任，以保障社會整體利益的實現。對于那些違反社會責任的食品企業進行法律制裁，對于行為的社會危害性較小的企業應予以財產性處罰，對行為嚴重損害了公眾利益的企業應追究其負責人和企業本身的雙重責任。

（二）行業協會等社會力量的協調、監督

首先，由于政府管理的資源有限，市場的游戲規則和政府的調節杠桿之間往往因為缺乏必要的“支點”，出現一些政府“管不了，管不好”的問題，從而導致經濟秩序的混亂。

其次，面對市場競爭的非對等性和成本的負擔能力不同等一些由于市場缺陷帶來的問題，個別的企業是沒有能力去解決的。

綜上兩方面，行業協會制度的建立和完善對保障食品市場的公平、平等和良性競爭是必要的。通過行業協會這個第三方力量的代表職能、溝通職能、協調和監督職能，來實現“小政府、大社會”的社會經濟管理結構，從而構建一個有著共同價值取向的食品經濟秩序和市場機制，進而達到食品企業個體利益和社會公共利益的雙贏。

（三）政府的角色

政府應以社會整體利益為出發點和落腳點進行法律制度的構建。首先，食品監管中要采取對等與合作的原則。以合作善治來加強企業、行會和政府的互動。其次，食品監管中OYEmI/d6O0RQrY0xN2cvgpdIlRCON3wvYavd7nILvLM=要做到信息公開和信息自由。現代法治社會需要透明陽光的政府，政府在公共經濟管理中應當公開操作，讓公眾有知情權，切實保證食品安全。再次，食品監管中符合公平兼顧效率的原則。市場經濟條件下，食品安全問題歸根到底是利益平衡的問題。政府在食品監管中要采取適度干預的政策，真正達到公平與效率相輔相成，各方利益共贏的結果。最后，實施有效的經濟責任制，政府有關部門要積極配合，不可相互推諉，通過制度規范將責權利統一起來。

四、結語

市場經濟條件下，企業自身的弊端，市場機制的缺陷，這二者使得食品安全存在著潛在的風險。加之政府資源的有限性，政府調節的失效，食品安全問題完全暴露在了制度保障范圍之外，成為了社會公眾利益的巨大威脅。

市場自身并不能很好地解決企業之間以及企業與政府之間的矛盾關系。此外，現代政府對秩序的維護也主要是通過法律的積極干預，即使一般意義上的政府失靈存在，也主要是法律制度和依據的缺失。而經濟法恰恰在于正確引導和調整經濟行為與經濟管理，從而使其順應經濟規律，收到積極的經濟效應。

可以說，作為“工具法”的經濟法，體現了國家對于相關經濟領域的積極調控，為管理行為和經濟發展提供了強有力的法律依據和制度保障。因此，只有充分發揮經濟法的調節與防范功能，將經濟法的調控視野擴大到企業運作、市場秩序與政府行為等市場與非市場方面，從根本上構建食品安全防范的制度體系。以制度構建來完善社會治理，以法律設計來保障食品安全，才能保證食品真正福澤消費者，增進社會的幸福感，保障社會公共利益和個體利益的最大化。

（作者單位：中山大學法學院）

責任編輯：曉途