破產(chǎn)的城市

所謂的美國城市是指以城鎮(zhèn)為單位的實(shí)體，也就是通常講的城鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)。當(dāng)收入少于支出項(xiàng)負(fù)債，當(dāng)負(fù)債達(dá)到一定程度，就要宣告破產(chǎn)

美國斯托克頓市街頭。美國聯(lián)邦法院4月1日批準(zhǔn)加利福尼亞州斯托克頓市政府進(jìn)入破產(chǎn)保護(hù)狀態(tài)，開創(chuàng)了美國地方政府因債務(wù)負(fù)擔(dān)過重而陷入破產(chǎn)的新紀(jì)錄。（來源：CFP）

路燈久無人修的街道、人煙稀少的馬路，以及頻繁發(fā)生的兇殺搶劫案……這一派蕭條的景象，讓人感覺是一座廢城，而不是昔日昌盛一時(shí)的“汽車之城”底特律。今年以來，底特律何時(shí)破產(chǎn)已成為全球關(guān)注的焦點(diǎn)。“底特律破產(chǎn)了”、“一美元一套房”等消息近日頻頻見諸報(bào)端。如今，這座茍延殘喘的城市，在多年財(cái)政赤字的折磨下，已經(jīng)走到破產(chǎn)的邊緣。

底特律到底發(fā)生了什么？

1899年，第一家汽車制造廠在底特律成立，到20世紀(jì)上半期，多家汽車公司蜂擁而至，美國三大汽車公司有兩家總部均位于底特律，底特律隨之成為世界的“汽車城”。這里有美國第一條水泥馬路、第一個(gè)交通指示燈、第一條高速公路、第一大百貨商店、第一個(gè)大劇院……

然而，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致底特律政府的財(cái)政收入來源單一。底特律80%的經(jīng)濟(jì)依靠汽車產(chǎn)業(yè)，汽車產(chǎn)業(yè)興旺時(shí)，該市的財(cái)政收入就上升，而一旦汽車產(chǎn)業(yè)遇到困難，財(cái)政收入也隨之陷入困境。

從2001年開始，日本、韓國和歐洲的汽車企業(yè)在北美迅速擴(kuò)張，使底特律的汽車工業(yè)開始萎縮。2007年的國際金融危機(jī)更是給了底特律致命的一擊，汽車企業(yè)紛紛虧損。在持續(xù)的企業(yè)虧損和裁員中，底特律2009年的失業(yè)率已高達(dá)16.2%，全市近三分之一的人口在貧困線下掙扎。隨之而來的各種問題開始顯現(xiàn)，人口從185萬迅速流失至71.3萬，房地產(chǎn)業(yè)跌入低谷，空房率已接近四分之一，荒廢的摩天大樓、工廠和住宅在底特律市內(nèi)隨處可見。納稅人口的減少使得底特律政府的稅基進(jìn)一步萎縮，進(jìn)而加劇了底特律的財(cái)政危機(jī)。

在連環(huán)因素的影響下，底特律市政府的資金瀕臨枯竭，幾乎無法負(fù)擔(dān)政府雇員的薪資及醫(yī)保和養(yǎng)老支出。近幾年來，底特律的一些市政基本服務(wù)，如警力、照明、道路維護(hù)和清潔的預(yù)算相繼被削減，大量居民的生活受到影響。但是，美國法律規(guī)定，除了面臨自然災(zāi)害，禁止聯(lián)邦政府對州和地方政府實(shí)施直接救援，這就基本上掐斷了底特律獲得聯(lián)邦政府救助的機(jī)會。由于犯罪率、失業(yè)率居高不下，人口外流，財(cái)政危機(jī)及破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)等諸多負(fù)面因素，底特律被《福布斯》評為2012年“美國最悲慘城市”。

2月19日，密歇根州政府任命的專家小組宣布，該州最大城市底特律陷入財(cái)政危機(jī)。兩周后密歇根州政府宣布底特律市進(jìn)入財(cái)政緊急狀態(tài)，底特律成為密歇根州為避免財(cái)政破產(chǎn)而被州政府接管的第六個(gè)城市。

據(jù)目前公布的消息，底特律的預(yù)算赤字已達(dá)3.27億美元，長期債務(wù)規(guī)模更是高達(dá)140億美元，此外，該市還面臨持續(xù)的現(xiàn)金流枯竭問題。底特律如果破產(chǎn)，就將突破斯托克頓成為美國歷史上最大的破產(chǎn)城市。

然而底特律并不是第一個(gè)申請破產(chǎn)的美國城市。根據(jù)美國聯(lián)邦破產(chǎn)法院的數(shù)據(jù)，自1981年以來美國共有40余起地方政府宣布破產(chǎn)的案件，僅在2012年，加利福尼亞州就有3個(gè)城市相繼向破產(chǎn)法院申請破產(chǎn)。

今年1月在華盛頓舉行的全美市長冬季年會上，部分市長預(yù)期今年可能會有更多美國城市（多為小城市）面臨破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。底特律、奧蘭治和斯托克頓這三個(gè)城市正是美國破產(chǎn)城市的典型代表，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、高風(fēng)險(xiǎn)投資、資金管理不善，是導(dǎo)致城市破產(chǎn)的三大最主要原因。

史上第一次最大的城市破產(chǎn)案

說起破產(chǎn)城市，美國加利福尼亞州的奧蘭治郡是美國歷史上第一次最大的城市破產(chǎn)案。

奧蘭治郡曾是美國最富庶的地區(qū)之一，平均每戶年收入4.6萬美元，著名的迪斯尼樂園就位于該郡境內(nèi)。

為增加財(cái)政收入，奧蘭治郡將通過發(fā)行市政債券籌集的巨額資金、郡公共機(jī)構(gòu)和鎮(zhèn)政府的行政基金、退休金及公積金等資金整合在一起，創(chuàng)建了郡財(cái)政投資基金。到1994年，基金規(guī)模達(dá)到74億美元，參與單位有187個(gè)。

基金管理人羅伯特·西純是奧蘭治郡一位資深的財(cái)政員，他通過競選連任該郡司庫長達(dá)24年之久。羅伯特·西純管理的基金，其投資績效一直居加利福尼亞州同類基金的前列，投資年收益率高達(dá)9%，比加利福尼亞州州政府基金高出50%。僅1988年—1994年的7年間，他的投資基金就增長近8倍。

然而，羅伯特·西純卻做出了一個(gè)錯(cuò)誤決策，用郡財(cái)政投資基金投資金融衍生產(chǎn)品。他選了兩種產(chǎn)品：一種是組合證券，另一種是雙重指數(shù)債券。

這兩種投資能夠獲利的前提是市場利率趨于下降，長期利率高于短期利率，并且長、短利率間的差額不變甚至能夠擴(kuò)大。羅伯特·西純做出上述投資決策的基本理由是認(rèn)為美國經(jīng)濟(jì)正在復(fù)蘇，聯(lián)邦儲備委員會理應(yīng)放松利率以支持復(fù)蘇過程。實(shí)際上，這也是當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)界頗為流行的想法。

但是，1994年美國長短期利率的發(fā)展趨勢正好與他的預(yù)料相反。從1993年第四季度起，美國經(jīng)濟(jì)出乎意料地強(qiáng)勁增長，大大超出美國聯(lián)邦儲備委員會劃定的經(jīng)濟(jì)增長安全區(qū)，使美國經(jīng)濟(jì)的通貨膨脹壓力增大。為抑制通貨膨脹率上升，1994年美國聯(lián)邦儲備委員會6次提高短期利率。

這種變化使奧蘭治郡財(cái)政基金短期借貸的融資成本提高，超過了其持有的投資組合的收益率；另一方面，市場利率的上升也使基金持有的固定利率債券及逆向債券的價(jià)格下跌，造成基金出現(xiàn)巨額的賬面虧損。

1994年12月1日，奧蘭治郡公布了74億美元的財(cái)政基金面臨16.9億美元賬面虧損的事實(shí)。為防止因暫時(shí)的不能支付而導(dǎo)致債權(quán)人沽售資產(chǎn)和抵押品，以取得緩沖時(shí)間籌集資金解決債務(wù)的償還問題，12月6日，奧蘭治郡及其財(cái)政基金向圣地安那聯(lián)邦法院申請破產(chǎn)保護(hù)。

奧蘭治郡事件，是迄今為止多起美國財(cái)政基金投資損失事件中虧損最高的一次，也是地方政府因金融衍產(chǎn)品方面的投資虧損申請破產(chǎn)保護(hù)的首例。

一個(gè)人讓一座城市破產(chǎn)

斯托克頓市在21世紀(jì)前一直是美國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)區(qū)，與硅谷毗鄰。隨著硅谷的飛速發(fā)展，斯托克頓市政府陷入了焦急之中，怎么才能讓斯托克頓市的經(jīng)濟(jì)也能快速發(fā)展起來呢？這成了斯托克頓市市政府的一個(gè)重要任務(wù)。

最后市政府在經(jīng)過一些專家和學(xué)者的調(diào)研后得到一個(gè)結(jié)論：斯托克頓市因?yàn)榭拷f金山灣和硅谷相近，而斯托克頓市又一直是以發(fā)展農(nóng)業(yè)為主，很適合城市的白領(lǐng)來此度假，修建一些度假村會是很好的商機(jī)。

2006年市政府把方案提交議會通過后，就做了詳細(xì)的規(guī)劃，然后開始招標(biāo)進(jìn)行斯托克頓市度假村的開發(fā)。經(jīng)過三輪競標(biāo)，約翰的公司最后接下了這項(xiàng)工程。然而斯托克頓市政府告訴約翰，由于政府財(cái)政緊張，因此只能等度假村贏利后再付給他工程費(fèi)用，約翰認(rèn)為這是斯托克頓市政府的工程項(xiàng)目不會出問題，就同意了。

很快五年過去了，2012年初約翰的第一期規(guī)劃如期建設(shè)完成，也通過了專家團(tuán)隊(duì)的驗(yàn)收。當(dāng)他把度假村交給政府，并告訴政府自己已經(jīng)為此付出了所有的資金，甚至為此負(fù)債累累，希望斯托克頓市政府能夠按合約及時(shí)支付工程款時(shí)市政府方面的消息卻讓約翰震驚：斯托克頓市的目前已經(jīng)陷入了財(cái)政危機(jī)，連市政府一些基本的活動(dòng)也撥不出款來，更不用說支付約翰的工程款了。

約翰立即開始調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)斯托克頓市市政府市府面臨9000萬財(cái)政赤字，總負(fù)債高達(dá)7億美元，這些負(fù)債大部分是由于政府管理資產(chǎn)不善引起的。市政府定期向一個(gè)賬戶供款，以支付雇員的醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)，然后指定一些資產(chǎn)管理公司管理這些資產(chǎn)，使其保值增值。但是，在當(dāng)今低息環(huán)境之下，這些資產(chǎn)的投資回報(bào)率很低，低到不足以支付政府承諾的金額，于是市政府只好持續(xù)借債，直到被約翰發(fā)現(xiàn)。

一怒之下，約翰把斯托克頓市起訴到了美國的聯(lián)邦最高法院。

一個(gè)人起訴一座城市，這條新聞很快引起了美國媒體的關(guān)注，而美國聯(lián)邦法院對此也很重視，畢竟這還是美國歷史上第一次有人把一座城市告上法庭。

經(jīng)過審理，2012年6月聯(lián)邦法院判定斯托克頓市敗訴，必須在限定日期內(nèi)賠償約翰的損失。這直接導(dǎo)致了斯托克頓市財(cái)政的崩潰，判決作出后一個(gè)星期，斯托克頓市向聯(lián)邦法院申請破產(chǎn)。

但包括約翰在內(nèi)的擔(dān)心投資打水漂的債權(quán)人堅(jiān)決反對斯托克頓市申請破產(chǎn)。斗爭一直持續(xù)到今年4月1日，美國聯(lián)邦破產(chǎn)法院才正式通過了斯托克頓市的破產(chǎn)申請。這一決定使斯托克頓市成為美國歷史上獲準(zhǔn)破產(chǎn)的最大城市。而在此前，斯托克頓市已連續(xù)兩年入選《福布斯》“全美最痛苦”城市，并在2013年被列為“全美文化程度最低”城市第三名，大學(xué)畢業(yè)人口不足17%。

雖然進(jìn)入破產(chǎn)保護(hù)程序后，法官將決定它的債權(quán)人的償付順序，約翰并沒有排在前列，因此他的損失也無法完全彌補(bǔ)，但是他卻成了歷史上通過訴訟促使一座城市破產(chǎn)的第一人。

城市怎么會破產(chǎn)

其實(shí)美國城市破產(chǎn)由來已久，并不是什么新鮮事。自1937年以來，美國有約600個(gè)市、鎮(zhèn)、縣等申請破產(chǎn)。

根據(jù)美國《破產(chǎn)法》第9章《地方政府債務(wù)調(diào)整法》，規(guī)定了地方政府破產(chǎn)辦法。該章法律只適用于市政當(dāng)局，州下屬的市、縣、地區(qū)、村鎮(zhèn)等地方政府，不包括州政府本身。破產(chǎn)案件由市政當(dāng)局提交給破產(chǎn)法院，法案不允許州破產(chǎn)。政府破產(chǎn)內(nèi)容和方式與破產(chǎn)法典第11章規(guī)定的企業(yè)破產(chǎn)債務(wù)重組非常相似。

所謂的美國城市是指以城鎮(zhèn)的為單位的實(shí)體，也就是通常講的城鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)。美國城市和縣級政府主要是“自我管理”模式，決策自由度也相當(dāng)大。美國的許多城市政府更像是一個(gè)個(gè)公司在運(yùn)營。它的運(yùn)作預(yù)算由城鎮(zhèn)的財(cái)政收入如地稅和其它財(cái)產(chǎn)性收入、上級政府撥款等支持。當(dāng)收入少于支出就要負(fù)債，當(dāng)負(fù)債達(dá)到一定程度，就要宣告破產(chǎn)。實(shí)際上就是合法賴賬。

地方政府破產(chǎn)本身屬于地方財(cái)政破產(chǎn)，僅僅是地方政府失去清償債務(wù)的能力，并不等于政府職能破產(chǎn)，這種“政府破產(chǎn)”與企業(yè)破產(chǎn)還是有所不同的。企業(yè)破產(chǎn)的結(jié)果可能是關(guān)門，但現(xiàn)代社會是不可能離開政府機(jī)構(gòu)與部門，任何地方都不允許出現(xiàn)無政府狀態(tài)。地方政府財(cái)政破產(chǎn)了，地方政府還要生存下去，還要履行自身職能。

事實(shí)上，城市破產(chǎn)在歐亞等國同樣存在。2006年7月，日本北海道一個(gè)擁有1.4萬人的小城市夕張市宣布該市申請成為“財(cái)政再建團(tuán)體”，也就是破產(chǎn)，在日本國內(nèi)引起巨大反響。當(dāng)時(shí)中國駐日使館經(jīng)商參處還專門進(jìn)行了調(diào)研，并提交了《一個(gè)日本小城市的破產(chǎn)》的報(bào)告。2012年7月23日，意大利10座城市發(fā)出面臨破產(chǎn)的預(yù)警信號。

表面上看，城市的破產(chǎn)與個(gè)人、企業(yè)的破產(chǎn)并無二致。美國的情況是，當(dāng)城市的稅、費(fèi)收入償還不了債務(wù)和賬單，城市政府與債權(quán)人談判破裂，無法平衡預(yù)算缺口，其中一條出路就是根據(jù)破產(chǎn)法第9章向聯(lián)邦法院申請破產(chǎn)保護(hù)。在日本，負(fù)債過高的市長宣布放棄自力更生再建財(cái)政的計(jì)劃，經(jīng)過一系列程序，該市就將置于國家嚴(yán)格管理之下，成為“財(cái)政再建團(tuán)體”，簡單地說就是城市破產(chǎn)。

深層次來看，歐美國家的城市破產(chǎn)現(xiàn)象，源于它們獨(dú)特的城市制度設(shè)計(jì)：城市的自治制度、嚴(yán)格的財(cái)政預(yù)算制度、破產(chǎn)的法律規(guī)定。自治制度厘清了城市與州、與國家（聯(lián)邦）責(zé)任、義務(wù)邊界；嚴(yán)格的財(cái)政預(yù)算制度使得破產(chǎn)的實(shí)際發(fā)生有真實(shí)、必須的依據(jù)；而破產(chǎn)立法則使得破產(chǎn)有法可依。以上這些制度框架設(shè)計(jì)的目的不是為了鼓勵(lì)破產(chǎn)，而是使得債權(quán)人的權(quán)益得到保護(hù)、其他相關(guān)利益者得以止損。從這個(gè)意義上說，破產(chǎn)雖然會給城市發(fā)展帶來嚴(yán)重影響，但卻是一種進(jìn)步的、必要的城市發(fā)展制度設(shè)計(jì)。

破產(chǎn)究竟給普通百姓帶來什么樣的影響？雖然破產(chǎn)的市政府會特意強(qiáng)調(diào)，破產(chǎn)并不會降低公共服務(wù)水平，因此普通市民不會在這方面受到影響，但是事實(shí)卻并非如此。

政府破產(chǎn)之后，必須采取一系列的措施使地方財(cái)政重回正軌，而采取的措施通常包括加稅、裁員、減薪等，這無一例外會影響到普通百姓的生活。其中最受影響的是藍(lán)領(lǐng)階層，例如地方政府雇用的清潔工人，他們可能因?yàn)檎鳒p支出而被辭退。如果情況過于嚴(yán)重，那些原本必須保留的職位可能也要被裁掉，甚至包括地方的警力——而一旦這些公共服務(wù)職位被削減，就會直接影響到百姓的日常生活。

一些基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施，比如醫(yī)院、路橋維護(hù)等都會不同程度地受到影響。例如有斯托克頓市的居民抱怨說，當(dāng)?shù)貓D書館開放時(shí)間縮短了，掃大街的人數(shù)減少了，郵局不但加了郵費(fèi)，而且取消了周末送貨；公交車則砍掉了一半左右的線路，車費(fèi)卻不斷上調(diào)；而在高校，學(xué)費(fèi)增加了，很多部門鼓勵(lì)提前退休。

有金融分析機(jī)構(gòu)在一份經(jīng)濟(jì)報(bào)告中指出，美國許多城市的就業(yè)前景依舊慘淡，105個(gè)都會區(qū)的就業(yè)率要到2015年才能恢復(fù)到經(jīng)濟(jì)危機(jī)前的水平，而像底特律等32個(gè)地區(qū)，就業(yè)率要到2025年才能恢復(fù)。