流離失“海”的插茜人

2003年，瑞安市政府的一紙“撤離”通告打破了插茜人寧靜的生活。他們不愿離開賴以生存的海涂，據(jù)理力爭，幾經(jīng)交涉未果。從2008年起，他們開始了漫長的“官司之累”，至今已持續(xù)整整5年

“插茜人”，這個(gè)在各種辭典工具書中查閱不到、在茫茫網(wǎng)絡(luò)文庫里檢索不到的生僻名詞，指的是一群生活在中國東部沿海浙江溫州瑞安市的特殊漁民。他們依隨潮漲潮落，在海涂上“插茜”，即插上竹簾和竹簍，用以捕魚捉蟹，然后拿來賣錢換糧。

早在清朝康熙年間，就有史料明確記載了插茜人的生活，迄今已至少延續(xù)了300多年。

歲月更替。2003年，瑞安市政府一紙“服從海涂圍墾必須撤出”的通告，將這些世代以在近海插茜謀生的漁民“逼”到了岸上，被迫另謀職業(yè)，而他們祖輩棲息了數(shù)百年的海域正在或即將：成為瑞安市以圍墾方式造出的新陸地。

5月28日，《方圓》記者來到插茜人所在的海邊，腳下正是近年建起的綿延數(shù)公里的圍墾大堤。遠(yuǎn)望之下，灰蒙蒙的天空和無盡的大海相接，泛黃的海水一如既往地拍來打去。身邊有插茜人問記者：“十年征用、五年官司，我們從古代走來的300年歷史，如今該何去何從？”

三代石碑見證插茜人

瑞安市的一條小河，靜靜流過莘塍鎮(zhèn)董三村，蜿蜒向東海而去。河邊的一幢老屋，如今成了一家簡陋的建筑膠水小作坊。曾經(jīng)是建國后插茜人聚集和生活了數(shù)十年的莘塍漁業(yè)隊(duì)隊(duì)部所在地，插茜人之一、莘塍鎮(zhèn)人林光明，指著老屋樓梯下一條狹小到只能鉆進(jìn)一個(gè)人的夾道，告訴《方圓》記者：“百年前插茜人的碑就在那里。”

林光明所說的碑，被層層疊疊的雜物所壓，碑文記載的是清末民初莘塍鎮(zhèn)一帶的一起事關(guān)插茜人的案件。當(dāng)時(shí)有陳姓漁民等數(shù)十人向瑞安縣知事告發(fā)，稱有人以清朝已被推翻、清律已經(jīng)廢弛為由，闖入插簾插簍戶（即現(xiàn)稱的插茜戶）世代捕魚之地，強(qiáng)奪魚蟹資源，民國政府立下此碑，告誡不法之徒不得再“越界垂涎”，否則“定即拘案嚴(yán)懲”。

這塊立于99年前的石碑，肩扛著民國政府的禁令，護(hù)佑插茜人直到中華人民共和國建國。

而再上溯，清康熙二十一年（公元1682年），當(dāng)時(shí)的溫州府奉布政司之令，“圈起”了插簾插簍戶捕捉小海鮮籍以謀生的“領(lǐng)海”和“領(lǐng)地”。

在上個(gè)世紀(jì)八十年代，新中國也承認(rèn)了插茜人的生活方式并加以保護(hù)。1984年10月29日，瑞安縣政府發(fā)布瑞政（84）12號文《批轉(zhuǎn)（莘塍區(qū)）區(qū)公所<關(guān)于董田鄉(xiāng)插茜作業(yè)與有關(guān)海涂養(yǎng)殖問題規(guī)定的報(bào)告>的通知》，明確了插茜人的歷史淵源：“董田鄉(xiāng)插茜作業(yè)是已有二百（實(shí)為三百——記者注）年歷史的傳統(tǒng)漁業(yè)作業(yè)。”該文件稱，“本著尊重現(xiàn)狀、參照歷史，有利于生產(chǎn)、有利于團(tuán)結(jié)、有利于管理的原則，承認(rèn)董田鄉(xiāng)插茜漁業(yè)隊(duì)插茜作業(yè)的經(jīng)營現(xiàn)狀……總面積不變”，“各鄉(xiāng)現(xiàn)有淺海灘涂養(yǎng)殖和其他作業(yè)及董田鄉(xiāng)插茜作業(yè)都要互相尊重其經(jīng)營現(xiàn)狀，不得借故破壞生產(chǎn)”。當(dāng)?shù)夭遘缛嗽俅梧嵵仄涫碌貙⑦@份政府文件刻成碑文，立在的漁業(yè)隊(duì)辦公地。

300多年來，雖經(jīng)朝代更迭，但插茜人在中國的東海岸，一直以其特有的生產(chǎn)和生活方式生存著，這種特殊現(xiàn)象，還一度引起從事物質(zhì)文化遺產(chǎn)研究的人的濃厚興趣。然而，到了2003年，瑞安市政府的一紙“撤離”通告打破了插茜人寧靜的生活。他們不愿離開賴以生存的海涂，據(jù)理力爭，幾經(jīng)交涉未果。從2008年起，他們開始了漫長的“官司之累”，至今已持續(xù)整整5年。

圍涂工程引發(fā)的爭執(zhí)

2003年春夏之交，瑞安的插茜人陸續(xù)收到瑞安市東海灘涂綜合開發(fā)工程指揮部（以下簡稱灘涂工程指揮部）的通知，稱由于該市丁山二期圍涂工程需要，插茜戶們作業(yè)的海涂將進(jìn)行圍墾，他們必須離開灘涂，轉(zhuǎn)行謀生。“凡圍涂工程涉及范圍內(nèi)從事各類生產(chǎn)活動的單位和個(gè)人，必須服從工程建設(shè)需要，全面做好撤離工作。”

這個(gè)“丁山二期圍涂工程”，源于1999年該市水利部門的一次項(xiàng)目建議。1999年3月，瑞安市水利部門制訂《瑞安市丁山第二期灘涂圍墾工程建設(shè)項(xiàng)目建議書》，得到了浙江省圍墾局同意。2003年11月，浙江省環(huán)境保護(hù)局批復(fù)了國家海洋局第二海洋研究所對該項(xiàng)工程的環(huán)境影響報(bào)告，原則同意在擬選址地圍涂，面積10680畝。

2003年7月，瑞安市委、市政府決定成立市東海灘涂綜合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)指揮部，負(fù)責(zé)具體組織實(shí)施工作。數(shù)天后，指揮部決定成立瑞安市圍墾造地投資有限公司（下稱造地公司）。同年11月14日，灘涂工程指揮部和造地公司向浙江省圍墾局出具報(bào)告，浙江省圍墾局當(dāng)天頒發(fā)了《圍墾許可證》，載明圍墾單位為該灘涂工程指揮部，圍墾區(qū)域?yàn)槿鸢彩袞|海岸，許可圍墾面積712公頃，圍墾開發(fā)利用方向?yàn)樗a(chǎn)養(yǎng)殖。

日后梳理發(fā)現(xiàn)，這項(xiàng)工程雖經(jīng)一連串行政許可審批，卻唯獨(dú)沒有經(jīng)海域使用管理部門審批同意。

從這一年起，當(dāng)?shù)夭遘鐟舻摹稘O業(yè)捕撈許可證》陸續(xù)被注銷年檢，插茜人開始丟掉生計(jì)。瑞安市政府的補(bǔ)償方案卻姍姍來遲：直到3年后的2006年5月，瑞安市政府才出臺《瑞安市圍墾工程插茜作業(yè)政策處理辦法》，對因圍墾工程而被注銷捕撈許可證的每戶插茜戶實(shí)行一次性轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年4.4萬元，共補(bǔ)償3年。

插茜戶們認(rèn)為具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，雙方遲遲沒有達(dá)成協(xié)議。2007年8月，瑞安市政府將轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)費(fèi)調(diào)整為每年7.076萬元。補(bǔ)償時(shí)間仍為三年。

這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)仍未達(dá)到插茜人的預(yù)期。世代從事插茜作業(yè)的插茜人普遍認(rèn)為，他們未來將完全以他們不適應(yīng)的方式謀生，僅僅為期3年、每年7萬余元的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)費(fèi)明顯過短、過低。雙方進(jìn)入僵持狀態(tài)。

五年訴訟一敗“涂地”

在尚未就補(bǔ)償事宜談妥落實(shí)的情況下，瑞安市的圍墾工程卻如期展開。插茜人被阻攔在世代為生的海域之外，生活無著的他們，開始一邊外出打零工，一邊向懂法律的人討教維權(quán)方法。在法律界人士的指點(diǎn)下，他們發(fā)現(xiàn)：瑞安市政府在審批和實(shí)施此項(xiàng)圍墾工程中，存在著違反行政許可的行為。

2008年初，這些“連普通話都說不大好”的插茜戶，聘請浙江思源昆侖律師事務(wù)所主任、高級律師呂思源和其小女兒呂健律師為他們的代理人，開始了艱難的訴訟之路。

2008年3月17日，林光明等25名插茜戶代表向溫州市平陽縣法院（經(jīng)上級法院指定異地管轄）起訴瑞安市政府，認(rèn)為該市政府于2007年5月11日作出的《關(guān)于丁山二期圍涂工程進(jìn)場施工的通告》中，有關(guān)施工區(qū)域內(nèi)從事各類生產(chǎn)活動的單位和個(gè)人必須騰退撤離的指令違反相關(guān)規(guī)定，應(yīng)予撤銷，主要依據(jù)為國家海洋局《關(guān)于貫徹實(shí)施<中華人民共和國物權(quán)法>全面落實(shí)海域物權(quán)制度的通知》。后者規(guī)定：補(bǔ)償安置不落實(shí)的，不得收回海域使用權(quán)，更不得批準(zhǔn)其他用海者使用該海域。

平陽縣法院審理后，于2008年6月10日作出判決，維持瑞安市政府《施工通告》中的具體行政行為內(nèi)容。插茜戶首次敗訴。

插茜戶不服判決，上訴至溫州市中級法院。同年8月28日，溫州市中院判決維持原判。插茜戶第二次敗訴。

二審判決的前一天，插茜戶向溫州市中院另行起訴了浙江省圍墾局，認(rèn)為該局向瑞安市灘涂工程指揮部頒發(fā)的《圍墾許可證》明顯違法，請求法院判令撤銷。因?yàn)橐勒铡吨腥A人民共和國海域使用管理法》第十八條規(guī)定，填海50公頃以上、圍海100公頃以上、不改變海域自然屬性的用海700公頃以上的項(xiàng)目用海，應(yīng)當(dāng)報(bào)國務(wù)院審批。而僅經(jīng)浙江省圍墾局許可的這項(xiàng)瑞安市灘涂工程，圍墾的面積高達(dá)712公頃。

對于這起行政訴訟，溫州市中院于2009年1月19日作出判決：駁回林光明等插茜戶訴訟請求。插茜戶第三次敗訴。

插茜戶依然不服，上訴至浙江省高級法院。除了強(qiáng)調(diào)灘涂工程指揮部用海面積712公頃應(yīng)由國務(wù)院審批以外，上訴狀還特別指出浙江省圍墾局對此作出審批所依據(jù)的《浙江省灘涂圍墾管理?xiàng)l例》相關(guān)條款與《中華人民共和國海域使用管理法》相關(guān)條款抵觸，根據(jù)下位法不得違反上位法的原則，該部浙江省地方法規(guī)的相關(guān)規(guī)定因違法而無效，浙江省圍墾局的相應(yīng)審批應(yīng)予撤銷。

2009年5月14日，浙江省高級法院作出判決：駁回上訴，維持原判。插茜戶第四次敗訴。

接著，插茜戶以瑞安市政府《施工通告》明顯違法、海域使用權(quán)及補(bǔ)償安置問題直接關(guān)系到《施工通告》合法性、原終審判決認(rèn)定事實(shí)和適用法律均屬錯(cuò)誤等為由，向浙江省高級法院申請前案再審。

浙江省高院于2011年4月27日發(fā)出（2010）浙行申字第56號《通知書》，告知插茜戶“你們申訴提出的理由和依據(jù)尚不能否定原終審判決”。插茜戶第五次“失利”。

強(qiáng)調(diào)的和被回避的“海”

插茜人“不屈不撓”地打了近3年官司，其狀告瑞安市政府和浙江省圍墾局的一連串訴訟中，始終強(qiáng)調(diào)著一個(gè)字：海。他們的主張是：政府動用了海，他們世代賴以為生的海，他們認(rèn)為這種用海行為不合法。而被告的相關(guān)部門則始終認(rèn)為，他們的行政行為不涉及“海”。

第一輪行政訴訟中，平陽縣法院和溫州市中級法院就以“不屬于本案的審查范圍”為由，回避了插茜戶著重提出的圍墾工程違法使用海域這一主張。

第二輪行政訴訟中，插茜戶的起訴對象指向了浙江省圍墾局，溫州市中院依法追加瑞安市政府為第三人參加訴訟。同樣，溫州市中院稱“至于灘涂是否屬于海域范圍，不是本案審理范圍，本院不做認(rèn)定”。

本案上訴到浙江省高院，插茜戶表示，浙江省圍墾局沒有批準(zhǔn)圍墾灘涂的職權(quán)，因?yàn)楦衔环ǖ钟|，《浙江省灘涂圍墾管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定應(yīng)屬無效，依此作出的行政許可依法應(yīng)予撤銷。

浙江省圍墾局辯稱，灘涂圍墾工程的行政許可受《浙江省灘涂圍墾管理?xiàng)l例》的調(diào)整，灘涂圍墾不是“圍海”、“填海”，不受《海域使用管理法》調(diào)整，兩者調(diào)整對象不同，故不存在抵觸。瑞安市政府在法定期限內(nèi)沒有提交答辯狀，庭審中表示同意浙江省圍墾局意見。

浙江省高院審理認(rèn)為，《浙江省灘涂圍墾管理?xiàng)l例》和《中華人民共和國海域使用管理法》調(diào)整對象和范圍“并不完全重合或包容”，《海域使用管理法》并未直接涉及灘涂圍墾行政管理的內(nèi)容，故上訴人主張的地方法規(guī)因違反國家法律而無效的理由依據(jù)不足。同時(shí)，“至于被上訴人瑞安市政府在進(jìn)行灘涂圍墾時(shí)是否需要取得海域使用權(quán)證，則是另一行政法律關(guān)系，本院不對此予以審查認(rèn)定”。

一群世代以海為生的人，在應(yīng)政府部門要求被迫離開大海另處謀生而訴至法院時(shí)，行政部門和法院始終避開了“海”這個(gè)“敏感詞”。五年官司，插茜戶一敗“涂地”。

有人否認(rèn)“違法用海”，有人查處“違法用海”

那么，瑞安丁山二期圍涂工程，究竟是否涉及“用海”？

《方圓》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，就在瑞安市政府丁山二期圍墾工程實(shí)施過程中，海洋監(jiān)管部門經(jīng)巡查發(fā)現(xiàn)，工程中存在違法用海行為，兩度作出相應(yīng)處罰。

浙江省海洋與漁業(yè)局海監(jiān)總隊(duì)海監(jiān)科科長王堅(jiān)告訴《方圓》記者，2008年7月9日至10日，中國海監(jiān)浙江省總隊(duì)（亦即浙江省海洋與漁業(yè)局海監(jiān)總隊(duì)）“對丁山二期圍墾工程中瑞安市圍墾造地投資有限公司（亦即瑞安市東海灘涂綜合開發(fā)工程指揮部，兩者為兩塊牌子一套班子——此為當(dāng)時(shí)海監(jiān)總隊(duì)的《調(diào)查終結(jié)報(bào)告》中原文注明）涉嫌非法占用海域一案進(jìn)行調(diào)查取證”，執(zhí)法人員對現(xiàn)場實(shí)施了檢查，隨后對業(yè)主單位瑞安造地公司等進(jìn)行了調(diào)查，制作了詢問筆錄。在該案調(diào)查取證中，當(dāng)事人對違法事實(shí)無異議，只表示要求從輕處理。

浙江省海監(jiān)總隊(duì)認(rèn)定，瑞安市丁山二期圍涂項(xiàng)目工程主要是通過拋石填筑形成海堤，符合“非透水構(gòu)筑物用海”類型，并據(jù)此作出了行政處罰決定書。

《方圓》記者獲得的《浙江省海洋與漁業(yè)局行政處罰決定書》載明，瑞安市造地公司于2007年6月1日至2008年7月10日期間，在未依法取得海域使用權(quán)的情況下，實(shí)施丁山二期圍涂項(xiàng)目海堤工程的“填海”活動，實(shí)際違法填海面積達(dá)3.9568 公頃，該行為違反了《中華人民共和國海域使用管理法》第三條的規(guī)定，依據(jù)第四十二條的規(guī)定，決定對瑞安市造地公司作出“退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀，并處罰款人民幣641001元”的行政處罰。

處罰作出后，當(dāng)事單位瑞安市造地公司沒有提出異議，接受了罰款。

2008年10月24日，中國海監(jiān)東海總隊(duì)會同浙江省海監(jiān)部門進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法行動，再度發(fā)現(xiàn)瑞安造地公司涉嫌非法用海，同年11月12日，國家海洋局以督辦形式將該案移送浙江省海洋與漁業(yè)局。2009年2月17日-18日，中國海監(jiān)浙江省總隊(duì)對本案作出了“退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀，并處罰款人民幣10.773萬元”的行政處罰。

《方圓》記者從不同部門獲悉，關(guān)于海涂，長時(shí)間存在著“海涂究竟是什么”的爭執(zhí)。國土部門認(rèn)為是未用土地，海洋部門認(rèn)為是海洋的一部分，而水利部門則認(rèn)為“既非陸地也非海洋，就是陸地和海洋之間的緩沖地帶”。長期以來，就導(dǎo)致不同部門在管理上“有利則管、不利則推”的尷尬局面。

駐扎在浙江省寧波市的中國海監(jiān)第四支隊(duì)行政執(zhí)法科科長徐紅良告訴《方圓》記者，有關(guān)海涂圍墾工程是否涉及海域使用的問題，在2002年1月1日《中華人民共和國海域使用管理法》施行之前，一度爭議較大，但該法施行以后，爭議不復(fù)存在，“海涂圍墾工程涉及用海”早已成為共識，“海涂圍墾必須取得海域使用權(quán)證”已成為法定規(guī)則。

“至于當(dāng)前仍存在一些不同說辭，主要是有的業(yè)主單位為規(guī)避交納海域使用費(fèi)而找理由。”徐紅良說。正因如此，中國海監(jiān)會同省市縣共四級海監(jiān)部門，才不時(shí)進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法巡查，對發(fā)現(xiàn)的違法用海行為進(jìn)行處罰。

因“通知書”而陷入的尷尬

在“五次失利”后，不滿的插茜戶向最高法院提起申訴，請求最高法院對本案進(jìn)行再審。

2012年10月16日，最高法院出具（2011）行監(jiān)字第610號《通知書》，認(rèn)為，“灘涂在法律概念上不屬于海域，故其管理不適用《中華人民共和國海域使用管理法》。浙江省圍墾局在瑞安市東海灘涂綜合開發(fā)工程指揮部提供了《浙江省灘涂圍墾管理?xiàng)l例》所規(guī)定的申請文件和資料后，經(jīng)審核向該指揮部頒發(fā)《圍墾許可證》，并沒有超越法定職權(quán)。”因此，“決定不對該案提起再審”。

插茜戶并未因此氣餒近日，他們委托浙江思源昆侖律師事務(wù)所向浙江省檢察院申請?zhí)嵴堊罡邫z察院進(jìn)行抗訴審查。然而，這一計(jì)劃卻遭遇了法律程序的阻礙。

律師呂思源告訴《方圓》記者，本案在向檢察機(jī)關(guān)申請抗訴時(shí)，辦案檢察官要求申請人提供法院不予再審的裁定文書，現(xiàn)有的《通知書》不具有可抗訴審查的法律效力。插茜戶們在將此要求告知法院后，辦案法官回復(fù)：法律并未規(guī)定必須作出“裁定文書”而不可以作出《通知書》。

呂思源認(rèn)為，法院的這一答復(fù)并不能站住腳。最高人民法院自2002年11月1日起施行的《關(guān)于規(guī)范人民法院再審立案的若干意見（試行）》第五條第二款中，確有規(guī)定“再審申請人或申訴人向人民法院申請?jiān)賹徎蛏暝V，應(yīng)當(dāng)提交……原一、二審判決書、裁定書等法律文書，經(jīng)過人民法院復(fù)查或再審的，應(yīng)當(dāng)附有駁回通知書、再審判決書或裁定書”等材料，其中確實(shí)包括了《通知》這一法律文書形式。但按照最高人民法院、最高人民檢察院于2011年印發(fā)的《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》（高檢會〔2011〕1號）中的規(guī)定，人民檢察院應(yīng)當(dāng)向法院提出抗訴的情形，已經(jīng)不再包括法院發(fā)出的《通知書》，法院就不應(yīng)再發(fā)《通知書》而應(yīng)作出裁定。呂思源認(rèn)為，“兩高”聯(lián)合發(fā)出的規(guī)定在2011年3月10日，是相對于最高人民法院自2002年11月1日起施行的規(guī)定在時(shí)隔9年之后的新規(guī)定，是對舊規(guī)定的否定，針對可能導(dǎo)致抗訴的案件，法院應(yīng)當(dāng)執(zhí)行新規(guī)定而不是我行我素沿襲舊規(guī)定。因此，最高法院應(yīng)當(dāng)按照“高檢會（2011）1號”的《意見》，對林光明等插茜戶們的再審申請作出裁定，否則，“是對申請人抗訴申請權(quán)的變相剝奪”。

“打官司難，難于上青天。”插茜人感嘆。面對法院的《通知書》和檢察院要求的規(guī)范性法律文件兩相矛盾這一尷尬境地，瑞安插茜人的維權(quán)之路，是否還能繼續(xù)地走下去？