中央巡視組是如何巡視的

作為巡視最重要的成果，巡視報告如果不公開，很多問題可能會被內(nèi)部消化，不了了之，巡視的效果就大打折扣。但涉及貪腐的問題如果過早公開，則有可能打草驚蛇，不利于后續(xù)的辦案

盡管中儲糧官方一再否認黑龍江林甸直屬庫5月31日的大火，與中央第一巡視組四天前的進駐并無關(guān)聯(lián)，但這次“火燒連營”還是燒旺了人們對于2013年進駐有關(guān)地區(qū)和單位開展巡視工作的10個中央巡視組的厚望與期待。

自2003年中央正式建立巡視制度以來，包括陳良宇、侯伍杰、黃瑤、宋勇等一批省部級高官的名字都與此扯上了關(guān)系，并紛紛落馬。這種以監(jiān)督省部級干部為主要目標的專打“老虎”的工作方式，贏取了公眾的信任。

按照慣例，中央巡視組實行組長負責(zé)制，巡視組組長從已離開一線崗位、但尚未年滿70歲的省部級（正職）官員中選任，工作至年滿70歲正式辦理退休，再另行調(diào)整。與以往不同的是，此次巡視組組長由“職務(wù)”變?yōu)椤叭蝿?wù)”，組長不再是“鐵帽子”，而改為“一次一授權(quán)”。這意味著中央確定巡視任務(wù)后，再來選定巡視組組長，巡視結(jié)束，巡視組組長的任務(wù)隨之結(jié)束。

除此之外，中央巡視組巡視工作被賦予新的工作手段：抽查領(lǐng)導(dǎo)干部報告的個人有關(guān)事項。而10個巡視組的駐地、負責(zé)人、聯(lián)系方式等信息全面通過媒體向社會公開，也是“史無前例”。

那么，中央巡視組是如何巡視的？為何“只報告，不辦案”？巡視成果如何運用和體現(xiàn)？巡視組是監(jiān)督別人的，誰來監(jiān)督巡視組？巡視效力如何保持？這些待解的問題為中央巡視組披上了一層神秘的面紗。

巡視組為什么“只報告，不辦案”

在關(guān)于2013年中央巡視組的消息中，最常提到的一個說法是“只報告，不辦案”。

從成立之初，中央巡視的核心職責(zé)就定位于發(fā)現(xiàn)違規(guī)違法線索，為中央了解掌握地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子及其廉政狀況提供信息來源。既然巡視組代表中央，發(fā)現(xiàn)貪腐問題直接處理豈不是更高效？為什么“只報告，不辦案” ？

事實上，按照規(guī)定，中央巡視組的巡視對象主要是省部級領(lǐng)導(dǎo)干部，即對省、自治區(qū)、直轄市黨委和同級人大常委會、政府、政協(xié)委員會黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的巡視。中央巡視組在駐地一般停留2至3個月，通過聽取匯報、列席有關(guān)會議、個別談話、召開座談會、民主測評、查閱有關(guān)文件資料、受理群眾信訪和專題調(diào)研等方式進行巡視。而巡視組不干預(yù)被巡視地區(qū)、單位的正常工作，發(fā)現(xiàn)違法違紀問題后向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組報告，不查辦案件。

對此，北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水認為，“只報告，不辦案”不是一個簡單的工作紀律要求，而是一個政治技術(shù)設(shè)計。

“作為上級監(jiān)督權(quán)力的延伸，巡視權(quán)力事實上與下級領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力之間存在一定的沖突，處理不當(dāng)，可能會發(fā)生越權(quán)現(xiàn)象。因此，‘只報告，不辦案’的原則要求巡視組明確工作重點，重視發(fā)現(xiàn)問題，而不是去處理具體問題，這樣，既可以讓巡視組充分發(fā)揮其工作職能，不致陷入信息過載的境地，又可以讓巡視組理順工作關(guān)系，不致發(fā)生職能越位。”莊德水告訴《方圓》記者。

中國人民大學(xué)反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉也有類似觀點：“從制度設(shè)計來看，巡視組一直都不是案件查辦機構(gòu)，中央巡視組巡視的對象是省部級領(lǐng)導(dǎo)干部，對這一級別領(lǐng)導(dǎo)干部的貪腐問題，一般應(yīng)由中紀委查辦后涉嫌違法的再移送司法機關(guān)處理。巡視和辦案分開，有利于保證各自環(huán)節(jié)的獨立性和公正性，是理性監(jiān)督的體現(xiàn)。”

“此外，發(fā)現(xiàn)貪腐問題雖然是巡視的主要內(nèi)容，并不是全部內(nèi)容。”毛昭暉補充說，“比如，巡視發(fā)現(xiàn)的有些問題只是輕微的違規(guī)問題，不構(gòu)成違紀違法，只需以誡勉談話等形式進行提醒即可，并不涉及辦案。另外，巡視還有可能涉及腐敗以外的問題。例如，中央的政策是否落實到位，地方新的領(lǐng)導(dǎo)班子履職情況等。有時候通過地方解決不了的問題，通過巡視組向上反映后，可以幫助其解決。”

巡視成果如何更好地運用

根據(jù)《條例》規(guī)定，巡視工作結(jié)束后，巡視組應(yīng)當(dāng)寫出巡視報告，并經(jīng)巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組同意后，在15個工作日內(nèi)向被巡視地區(qū)、單位提出改進意見。被巡視地區(qū)、單位應(yīng)當(dāng)在60個工作日內(nèi)將整改方案報送巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并且自整改方案報送之日起12個月內(nèi)報送整改情況報告。

巡視報告歷來被視為是中央巡視工作最重要的成果。如何才能讓巡視成果得到更好的利用和體現(xiàn)？毛昭暉認為，應(yīng)建立巡視報告公開制度。

“作為巡視最重要的成果，巡視報告如果不公開，很多問題可能會被內(nèi)部消化，不了了之，巡視的效果就大打折扣。但如果不分階段地全公開，也會造成一些工作上的被動。比如，涉及貪腐的問題如果過早公開，有可能打草驚蛇，不利于后續(xù)的辦案。”

“對于巡視報告，我認為應(yīng)該以公開為原則，以不公開為例外。但是怎么公開、公開的范圍、公開的時間如何把握等，還要有細化的標準和規(guī)定。”毛昭暉說。

莊德水也贊同對巡視報告的適度公開，在他看來，對于巡視中發(fā)現(xiàn)的問題的處理情況，也應(yīng)及時公開。“巡視成果不能僅僅停留在報告層面，而應(yīng)有一個規(guī)范的成果使用機制。當(dāng)前，要建立健全巡視報告制度。巡視組在完成具體巡視任務(wù)后，應(yīng)向社會公眾公布相關(guān)巡視結(jié)果和處理情況，不能一巡了之。為了提高巡視工作的權(quán)威性，應(yīng)要求被巡視單位限時向社會公眾匯報改進措施和整改情況，即把最終評判權(quán)交由社會公眾。”

事實上，《條例》對此已有所涉及：“除特殊情況外，被巡視地區(qū)、單位應(yīng)當(dāng)將整改情況在一定范圍內(nèi)公布。”但“一定范圍”的規(guī)定較為寬泛，專家呼吁應(yīng)進一步明確巡視整改情況的公開范圍。

誰來監(jiān)督巡視組

巡視組是監(jiān)督別人的，誰來監(jiān)督巡視組？

在莊德水看來，“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的確是一個現(xiàn)實難題。對此，他的建議是：“從兩個方面入手，一是巡視組工作人員要自覺保持廉潔性，切斷與被巡視單位之間不正當(dāng)?shù)睦骊P(guān)系，這是“打鐵還須自身硬”的應(yīng)有之義；二要引入社會公眾第三方監(jiān)督機制，讓社會公眾知曉巡視的過程和情況，參與評價巡視組的工作績效。”

與此同時，莊德水還主張通過建立健全巡視問責(zé)體系來加強巡視工作的監(jiān)督。“建立健全巡視問責(zé)體系是推進巡視改革的必要內(nèi)容。巡視權(quán)力說到底是一種公共委托權(quán)力，它必須對社會公共意志負責(zé)，承擔(dān)起相應(yīng)的公共責(zé)任。巡視權(quán)力的授予、行使、制約和終止等每一個環(huán)節(jié)都應(yīng)符合公共利益要求。巡視問責(zé)的核心應(yīng)該是績效問責(zé)，讓巡視組工作人員樹立績效觀念，明確責(zé)權(quán)利效之間的關(guān)系，避免產(chǎn)生‘只巡不視、只視不查、只查不報’等問題。”

毛昭暉則認為，巡視組到地方巡視的過程，其自身也是一個接受監(jiān)督的過程。“一方面，派出的巡視組要接受上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)——中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組的監(jiān)督；另一方面，也要接受被巡視駐地干部和群眾的監(jiān)督。此外，本次中央巡視采取組長一次一授權(quán)的方式，也可以有效防止權(quán)力濫用，有利于保證巡視結(jié)果的客觀合理性。”

毛昭暉認為，不宜建立過于苛刻的巡視問責(zé)體系。“巡視組并不是‘欽差大臣’，沒有辦案權(quán)，不易出現(xiàn)一般意義上的假公濟私、濫用職權(quán)等問題，如果建立過于苛刻的巡視問責(zé)體系，容易束縛巡視工作人員的手腳。”

“當(dāng)然，巡視組有信息選擇、信息篩選的自主權(quán)，有權(quán)力就有責(zé)任，對此，《條例》已通過專章對巡視組和巡視工作人員的職責(zé)進行明確，并對巡視組和巡視工作人員違規(guī)違紀違法行為的處罰作出了相關(guān)規(guī)定。”毛昭暉介紹說。

記者查閱《條例》后發(fā)現(xiàn)，該《條例》已對巡視組失職行為的責(zé)任追究作出規(guī)定：“巡視組對被巡視地區(qū)、單位干部群眾反映強烈、屬于巡視工作職責(zé)范圍內(nèi)的重要問題，疏于職守，應(yīng)當(dāng)了解而沒有了解，應(yīng)當(dāng)報告而沒有報告的，按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任人的紀律責(zé)任。”

此外，對于巡視工作人員“利用巡視工作的便利謀取私利或者為請托人謀取不正當(dāng)利益”、“隱瞞或者歪曲、捏造事實”等四種違紀違法情形，《條例》規(guī)定，給予責(zé)令書面檢查、通報批評或者調(diào)整、免職、降職等組織處理；構(gòu)成違紀的，按照有關(guān)規(guī)定給予紀律處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)依法處理。

巡視效力如何持續(xù)

接受采訪的專家普遍認為，經(jīng)過多年實踐，中央巡視工作在發(fā)現(xiàn)重大腐敗案件線索方面發(fā)揮了重要作用，如陳良宇、侯伍杰、徐國健、李寶金、杜世成、何閩旭等高級領(lǐng)導(dǎo)干部嚴重違紀違法案件，部分線索就是中央巡視組在巡視工作中發(fā)現(xiàn)的。同時，中央巡視工作能夠及時發(fā)現(xiàn)省部級領(lǐng)導(dǎo)班子的一些苗頭性問題，使之及時解決，在預(yù)防腐敗、糾正干部不正之風(fēng)以及反映社情民意等方面取得了明顯成效。

但受訪專家們也指出，現(xiàn)行中央巡視工作也還有不少亟待解決的問題。比如，如何對巡視信息進行符合性驗證、如何有效保護巡視中的舉報人和情況反映人、如何建立專業(yè)的巡視隊伍等。而這些問題歸結(jié)起來就是一個事關(guān)長遠的問題：如何保持巡視效力的持續(xù)性？

對此，毛昭暉認為，“一是要靠中央的決心，二是靠社會的民主監(jiān)督。”

在莊德水看來，巡視制度的權(quán)威性主要來自于上級機關(guān)，其工作的重要性也主要取決于上級機關(guān)的態(tài)度。在這種情況下，巡視工作的重點和成效很可能會因為個別領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而改變。“針對于此，必須實現(xiàn)巡視工作的法治化，把法治精神融入巡視工作，用法治力量保障巡視工作的科學(xué)運行。”莊德水說。