稅收立法權回收時機

繼國務院辦公廳2013年3月1日發布《關于繼續做好房地產市場調控工作的通知》之后，地方版新“國五條”細則在3月最后兩天全面落地。

對于最受關注的“20%所得繳個稅”的政策，上海實施意見明確要求，凡是能核實房屋原值的，均將嚴格按照轉讓所得的20%計征；北京明確通過稅收征管、房屋登記等信息系統能核實房屋原值的，應依法嚴格按個人轉讓住房所得的20%征稅。

“從法律條文來看，轉讓不動產毛收入減去成本的余額征收20%個人所得稅，早有明文規定，并非新政策。新‘國五條’第一次強調其征收，主要是加大執行力度，這是執法層面的問題，不是立法問題。”中央財經大學稅務學院副院長張廣通對《瞭望東方周刊》說。

即便業內人士認為不算“新政”，“20%所得繳個稅”的政策已然引起輿論對于稅收立法權回收的關注。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文曾撰文指出，我國現行的18種稅中，只有個人所得稅、企業所得稅和車船稅等3種稅是由全國人大及其常委會制定法律開征的，剩余的15項稅種則全部由國務院制定暫行條例開征，其收入占稅收總收入的70%。

“國務院制定稅法條例，是目前稅收領域受非議的根源所在。”施正文對《瞭望東方周刊》說，國務院作為征稅人和立法者，在立法上必然會強化政府的權限，“他既是運動員又是裁判員”。

目前，18項稅種、龐大的分稅制構建起來的中國財稅體制，只擁有一部程序法律（《稅收征收管理法》）和三部實體法律（《個人所得稅》、《企業所得稅》和《車船稅》）。在法律界人士看來，統一法律規范的缺乏致使當下的稅收開征和調整難免帶有隨意性。

對于稅收立法權回收全國人大的呼聲，目前官方回應尚不明朗。3月9日召開的全國人大新聞發布會上，全國人大法工委副主任信春鷹對稅收法定問題作出回應說：“立法法第八條規定了全國人大專屬法權的范圍，稅收立法是人大權力，但是人大可以授權。對于何時收回，目前沒有路線圖也沒有時間表。”

另一位全國人大法工委下設的法規備案審查工作機構的內部人士亦對《瞭望東方周刊》透露：“從現有情況看，人大起碼最近一年內沒有稅收方面的立法事項，關于收回稅收立法授權問題還沒見到納入日程。”

稅種變更回溯

2013年2月22日，國家統計局公布了2012年國民經濟和社會發展統計公報。公報顯示，全年全國公共財政收入117210億元，比上年增加13335億元，增長12. 8%；其中稅收收入100601億元，增加10862億元，增長12. 1%。

另據國家統計局2013年1月18日發布的數據顯示，2012年全國城鎮居民人均可支配收入24565元，全國農村居民人均純收入7917元；當天國務院新聞辦公室舉行的新聞發布會上，國家統計局局長馬建堂介紹2012年國民經濟運行情況時提及2012年中國城鎮人口71182萬，鄉村人口64222萬。

由此，根據“稅負工作天數=（稅收總額÷居民總收入）×365（閏年為366）”的計算方式，中國人2012年的稅負天數約為162. 69天，即中國人一年為稅工作162. 69天，占一年總天數的44. 57%。

稅負壓力近年成為熱門社會話題之一，也使得公眾對于稅種的增減極為敏感。而自改革開放以來，我國稅種由多至少，經歷了一個漸進改革的過程。

“改革開放初期，要引進外資，就先立了外資的稅法。”張廣通說，國內企業還是延續計劃經濟那一套，“涉及外國的事兒單獨立了一套法，從1980年9月到1981年12月，第五屆全國人大先后通過了《中外合資經營企業所得稅法》、《個人所得稅法》和《外國企業所得稅法》，初步形成一套大體適用的涉外稅收制度。”

1983年第一次“利改稅”方案，將新中國成立后實行了30多年的國營企業向國家上繳利潤的制度改為繳納企業所得稅。1984年10月起，國務院決定在全國實施第二步“利改稅”和工商稅制改革，發布關于國營企業所得稅、國營企業調節稅、產品稅、增值稅、營業稅、鹽稅、資源稅等一系列行政法規。此后，國務院又陸續發布關于征收集體企業所得稅、私營企業所得稅、城鄉個體工商戶所得稅、個人收入調節稅、城市維護建設稅、獎金稅、國營企業工資調節稅、固定資產投資方向調節稅、特別消費稅、房產稅、車船使用稅、城鎮土地使用稅、印花稅、筵席稅等稅收的法規。1991年，七屆人大四次會議將中外合資企業所得稅法與外國企業所得稅法合并為外商投資企業和外國企業所得稅法。至此，我國工商稅制共有37個稅種。

1994年啟動了新中國成立以來規模最大、范圍最廣、內容最深刻、力度最強的稅制改革，主要包括：全面改革流轉稅；對內資企業實行統一的企業所得稅；統一個人所得稅；調整、撤并和開征其他一些稅種，如：調整資源稅、城市維護建設稅和城鎮土地使用稅，取消集市交易稅、牲畜交易稅、燒油特別稅、獎金稅和工資調節稅，開征土地增值稅、證券交易印花稅；鹽稅并入資源稅，特別消費稅并入消費稅。

“1993年搞社會主義市場經濟，大幅度地壓縮削減稅種，為市場經濟開路，經過精簡合并，稅種明顯減少了。”張廣通說，稅種由原來的37個減少為23個，截至2007年底，我國現行稅制中的稅種設置進一步減少至19種。

自2013年起，現有稅種又由19種減少到18種。2012年11月，第628號國務院令公布《國務院關于修改和廢止部分行政法規的決定》，自2013年1月1日起施行，該《決定》廢止了《中華人民共和國固定資產投資方向調節稅暫行條例》。

據財政部網站，現有的18個稅種分別是增值稅、消費稅、營業稅、關稅、企業所得稅、個人所得稅、資源稅、耕地占用稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、房產稅、城市維護建設稅、車輛購置稅、車船稅、印花稅、契稅、煙葉稅、船舶噸稅（針對外籍船舶停靠我國港口征收）。

還有新稅要開征

“現在還有一些新稅要開征，比如社會保障稅、環境保護稅；有些稅種老化了，不適應形勢發展的需要，比如房產稅就需要修訂；有的稅種需要合并，比如契稅、印花稅等。”張廣通說。

2013年3月25日，財政部條法司在通報“2012年財政法律制度建設情況”時透露，環境保護稅法（送審稿）正在履行會簽程序。

這意味著環境保護稅立法工作已取得實質性進展。環保稅意在用經濟手段調整企業環境行為，使企業為排污造成的環境污染損害承擔相應成本，是企業落實降污減排的重要環境經濟措施。

不過，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍在接受媒體采訪時說：“任何增加的稅都會遇到企業和民眾的反彈。雖然環境保護稅的目的符合大家的共同利益，但是在稅收很多、稅負較重的情況下，再增加任何的稅，大家都很敏感，也會給企業帶來壓力。”

社會保障稅、遺產稅等稅種的提出亦引發爭議。

2013年2月18日，財政部稅政司司長賈諶在財政部網站刊文提出“研究開征社會保障稅，健全社會保障籌資機制”。中山大學社會保障研究中心主任申曙光認為，開征社保稅是大勢所趨。不過，中國現在實行社保稅的條件還沒有完全成熟，操作難度非常大。

2013年3月2日，北京師范大學中國收入分配研究院在北京發布了《遺產稅制度及其對我國收入分配改革的啟示》報告，認為推進遺產稅改革的時機已經成熟，條件也已基本具備。

對此，中國財稅法學研究會會長、北京大學教授劉劍文在接受《法制日報》記者采訪時認為：“對于遺產稅的調節分配功能不可過分夸大。結合目前的情況來看，認為中國已經具備開征條件的判斷太過樂觀。即便從現在開始啟動立法，也難以在‘十二五’期間開征。”

稅收立法與部門意志

稅收立法的權威性和民主性，決定著社會對稅種的接納程度，而當下稅收立法權分散，不同的立法主體，其立法程序的嚴謹性與公開性差異甚遠。

“目前立法存在的法律形式有幾種”，中國社會科學院經濟學博士后蔡昌對《瞭望東方周刊》說，“一是全國人民代表大會和常務委員會的立法，一般稱為‘某某法’，如《中華人民共和國個人所得稅法》；二是由國務院制定的稅法實施條例，如《中華人民共和國個人所得稅法實施細則》；第三種是對某個問題的答復，一般由財政部和國家稅務總局聯合下發文件，如‘財稅字’這樣的文件；國家稅務總局獨立發文時，稱為‘國稅發’，此外他們答復一些企事業單位具體操作的問題時也采用‘國稅函’這樣的文件。”

蔡昌說，財政部和國家稅務總局在解釋權和細致的執法問題上擁有一定的立法權力，“此外，許多實施細則雖是國務院做的，而真正起草文件草案的一般是財政部和國家稅務總局”，蔡昌認為，這里面難免帶有部門利益和便利，“且在審議程序上缺乏一套嚴格的民主審議和決議程序，最后通過的行政法規或規章在原草案上的改動往往不是很大。”

我國現行的18種稅中，全國人大及其常委會制定法律開征的個人所得稅、企業所得稅和車船稅等3種稅其立法程序延續時間最長，吸納社會意見的程度最高。

以個人所得稅立法程序為例，2011年4月，國務院提請十一屆全國人大常委會第二十次會議初次審議個人所得稅法修正案草案，將起征點從2000元提高至3000元；此后，全國人大常委會辦公廳向社會公布了個稅法修正案草案，廣泛征求意見。

2011年6月27日召開的十一屆全國人大常委會第二十一次會議二次審議草案第二稿，對3000元起征點未作修改，但將超額累進稅率中第1級由5%降低到3%。當天下午，常委會第二十一次會議分組審議了關于修改個稅法的決定草案。此后28日、29日全國人大法律委員會兩次召開會議逐條研究了常委會組成人員的審議意見，全國人大財政經濟委員會、常委會預算工作委員會和國務院法制辦、財政部、國家稅務總局負責同志列席了會議。30日下午，十一屆全國人大常委會第二十一次會議表決通過了修改個人所得稅法的決定。

15個由國務院制定的稅種，包括《增值稅暫行條例》《消費稅暫行條例》《營業稅暫行條例》《土地增值稅暫行條例》《資源稅暫行條例》等。

根據國務院令第321號關于《行政法規制定程序條例》規定，制定程序包括立項、制定計劃、起草、審查、審批、公布實施等環節。立項，一般在每年年初編制國務院年度立法工作計劃前，國務院有關部門認為需要制定行政法規的，向國務院報請。起草，可以由國務院的一個部門或者幾個部門具體負責，也可以確定由國務院法制機構負責或者組織。在審查過程中，國務院法制部門可以征求社會公眾或者專家的意見。

對于財政部和國家稅務總局下發稅法文件的程序，憲法第90條規定：“國務院各部、委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限內，發布命令、指示和規章。”國務院令第322號《規章制定程序條例》規定，包括立項、起草、審查、決定和公布等程序，部門規章應當經部務會議或者委員會會議決定，且向國務院相關法制部門備案就可。這種立法程序被法學界人士視作是“極可能體現部門意志”的做法。

“準稅收權”失控

在當下立法主體多樣的局面之下，稅收征收隨意性有所凸顯。

2007年5月29日深夜，由財政部出面發布一項新政，將股票交易印花稅稅率由原來的千分之一上調至千分之三。次日滬深兩地股市開盤后，股指瞬間出現大暴跌，引起市場強烈不滿，由于該政策是在半夜作出的決定，投資者將其稱為“半夜雞叫”。

另一稅收征收隨意性的實例是南京實施的婚前房產證“加名征稅”。2011年8月23日南京市地稅部門根據《婚姻法解釋（三）》中的“婚前房屋誰付的錢，離婚后房子歸誰”的規定，對要求進行婚前房屋產權證加名的房產所有人征收契稅。

南京此項新政沒有正式通知也沒有實施細則，契稅征收窗口的工作人員僅口頭告知前來咨詢的市民：“接到領導電話了，今天（ 2011年8月23日）起開征。”

而2011年1月28日起落地重慶和上海的房產稅政策，從公布到施行為4個小時。在還沒想明白政策具體內容的時候，兩地部分居民就要按照新規為擁有和購買的住房納稅。

房產稅暫行條例由國務院于1986年頒布施行，規定“個人所有非營業用的房產免納房產稅”。重慶、上海對部分個人住房征收房產稅試點，改革的核心是將房產稅征稅范圍擴大到個人所有非營業用房產，該改革顯然需要國務院修改房產稅暫行條例，但此前國務院并無此舉。

此外，《立法法》明確規定，被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關。這就是說，國務院不能把全國人大授予的稅收立法權再轉授給地方政府。

由此，重慶和上海市政府制定的房產稅改革試點辦法，在現行法律框架中難以找到依據。兩市的改革試點，是國務院通過常務會議作出決定，即“同意在部分城市進行對個人住房征收房產稅改革試點，具體征收辦法由試點省（自治區、直轄市）人民政府從實際出發制定”。

此外，以往曾出現的“饅頭稅”、“小姐稅”、“月餅稅”等亦引起極大爭議。

不過，在蔡昌看來，這些叫法有被外界誤解的成分。“‘饅頭稅’，實際上是增值稅，像糧食、食用油按照13%的稅率征收，如果把饅頭蒸熟了就變成17%了，不屬于初級農產品了。饅頭稅不是真正的稅種，是增值稅一種不規范的說法。”蔡昌說，“‘月餅稅’，其實是對個人所得稅一種不規范的說法，比如中秋節單位發月餅這樣一種變相的福利，尤其對于央企，就把月餅并入工資薪金總額，實際上交的是個人所得稅。”

“‘小姐稅’，和個人所得稅有關系，這種職業本身有爭議，如果要征稅，那是否就變成容許這種職業和有關娛樂場所存在呢？這是公安機關和稅務部門在執法中的矛盾和模糊地帶。”張廣通說。

對于上述亂象，西安交通大學經濟與金融學院教授李香菊曾公開表示：“從中央與地方的稅收立法權限來說，目前地方稅的征管權雖然基本上已下劃到地方，但立法權、解釋權等仍高度集中于中央，地方稅立法權有名無實。”

“歷史上曾經把屠宰稅和筵席稅的稅權下放到了地方，但在地方上目前基本已取消。除了授權海南省、民族自治區、深圳特區可以做一些地方的立法，其他省和直轄市都無權制定。”蔡昌說。

“有些地方稅種，如房產稅，資源稅，城建稅，土地增值稅，僅是指收上來的稅歸地方財政所有。但地方稅都要由中央制定，只是中央在某些稅收法律中規定，地方可以在某個幅度內規定稅率等細則，但并不等于地方也有稅收立法權。”施正文說。

“中央與地方政府之間應該是互動的博弈關系，如果缺少激勵相容性，就不能形成應有的均衡。”李香菊認為，由于目前地方稅立法權缺位，財權與事權不對稱，科學、規范的財政轉移支付制度尚未建立，地方政府履行其職能所需的財力明顯不足，導致不規范的“準稅收權”失控，由此出現亂攤派、亂罰款現象。

稅收基本法“難產”

張廣通認為應該在憲法和單行法之間架一個樓板，“一個二級層次。這個法叫稅收基本法，或者叫稅法通則。我國建國初期搞過一段，后來被廢止了，最近一些年又提出來了。”

目前我國《憲法》與一些單行稅法之間的空檔現象十分突出，有關稅收立法權限、立法程序等最基本和最重要的問題散見于各單行法律規定中，缺乏統帥其他單行稅法、規范國家稅收立法、執法、司法活動的基礎性法律。

《稅收基本法》是稅收法律體系中的“憲法”，將統領和協調各單行稅收實體法、實體法與程序法、稅收法律與其他相關法律之間的關系。

《稅收基本法》曾列入八屆全國人大常委會立法規劃。在1995～1997年間，起草組先后擬出多稿，由于認識上的分歧，工作一度擱置。2003年，該法再次列入十屆全國人大常委會立法規劃，全國人大財政經濟委員會、全國人大常委會預算工作委員會、全國人大常委會法制工作委員會會同國務院法制辦、財政部、國家稅務總局和海關總署等有關部門共同組成了《稅收基本法》起草小組，重新啟動了這項法律的起草工作。

施正文向《瞭望東方周刊》透露，與外界想象相去甚遠的是，《稅收基本法》這部法律不講稅權劃分，也不講中央與地方的財權關系，只講稅收征納當中的基本程序制度，相當于我國現在稅收程序法中的內容，即稅務局應當怎么征稅，“真正闡述稅權劃分、稅種分享的法律實際上應在財政法典中。這部法律很多國家都有，但中國目前還沒有，財政法主要講財政體制，規范各級政府間的稅收財政權限的劃分，包括稅收的劃分和支出責任的范圍。”

“稅收基本法已經談了多年，從‘十五’談到‘十一五’又談到‘十二五’，一直都沒解決。1997年財政部和國稅總局就開始著手與稅收基本法相關的立法準備工作，完成了一個草稿，但十一屆人大沒有把稅收基本法列入立法計劃，這幾年相關的工作基本沒有進展。”2011年3月，作為歷屆全國人大《稅收基本法》（專家稿）起草組秘書長和國家稅務總局《稅收征管法》修訂工作小組的專家成員，施正文在接受媒體采訪時說。

目前是人大收回稅收立法權的好時機

當下，稅收立法問題導致的稅種多樣性和一定的隨意性，使立法權收回的呼聲日益高漲。

“全國人大上世紀80年代才恢復正常工作，當時所有稅收立法由人大來制定，是難以勝任的，1984年、1985年有兩個稅法授權，1984年的已經廢止，1985年的還沒有廢止。”施正文說，目前國務院制定的稅法都是根據1985年全國人大通過的《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》。

“1985年的規定其實是一個空白授權，相當于凡是與市場經濟改革有關的，國務院都可以制定條例。”中國政法大學教授符啟林對《瞭望東方周刊》說，而2000年通過的《立法法》明確規定涉及稅收的基本制度只能制定法律，尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權作出決定，授權國務院對其中部分事項先制定行政法規；授權決定應當明確授權目的和范圍；被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關。

“這意味著《立法法》對此前的空白授權進行了限制，即國務院可以立稅收方面的法律，但是人大授權的時候應當限制范圍和目的。而目前國務院的做法幾乎還是延續空白授權。”符啟林說。

施正文也認為《立法法》是對空白授權和轉授權的禁止，意味著稅收立法權實際上已收歸全國人大及其常委會，目前國務院制定稅法的做法存在法律依據上不足的問題，稅收立法權收回人大具有必要性和緊迫性。

“目前是稅收立法權收回的一個很好時機，在征稅問題上，由全國人大來立法，實行民主的方式，不管是學者還是企業的意見，也無論窮人抑或富人的利益，都可以統籌考慮。”符啟林認為，稅收立法必須法律化和固定化，才能保證其合法性和合理性。

“全國人大制定稅法，就是納稅人在行使發言權，當然人大代表是否具備這個能力和專業度，是另外一個問題。我們要做的是完善稅收立法的程序，使納稅人的代表和社會公眾能充分參與，比如召開座談會、聽證會。”施正文說，還要增強立法程序的公開度，廣泛征求意見，“比如草案的起草過程要公布，我們現在公布的是已經審議后的草案；征求意見后要對社會公眾有回應，對意見作出梳理，讓公眾知道提了哪些意見，多少人提的，要有問有答，這樣參與表達權才有徹底的落實。”