廣州“39號文”未了局

3月29日下午，廣州市政府官方網(wǎng)站正式公開了“39號文”（全稱《印發(fā)城市建設(shè)投融資體制改革方案的通知》穗府〔2008〕39號，以下簡稱“39號文”）。至此，從2008年10月19日出臺以來，蒙在“39號文”頭上的神秘面紗終于被掀開。

作為回應(yīng)，“39號文”事件的重要推手，廣東省政協(xié)委員孟浩旋即踐諾，翌日當(dāng)眾剃掉他“憤怒的”胡子。

此時距2011年5月16日《瞭望東方周刊》獨家首發(fā)《廣州“神秘39號文”》報道，已近兩年。

“39號文”始末

“39號文”于2008年10月19日出臺，其內(nèi)容及政策目的如今已為公眾熟知，即“破解城市發(fā)展難題，創(chuàng)新城市建設(shè)投融資體制”。

此次本刊記者查詢廣州市政府發(fā)布的一系列公文，發(fā)現(xiàn)“39號文”并非孤立存在，其在2008年10月19日正式出臺前，已至少經(jīng)過長達5個月的討論。

在“39號文”之前，廣州涉及“城市建設(shè)投融資體制改革”的主要文件，是廣州市政府于2008年5月29日出臺的《印發(fā)關(guān)于推進廣州市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革工作方案的通知》穗府〔2008〕19號（以下簡稱“19號文”）。

兩相比對，前后兩個文件主題趨同，區(qū)別在于“19號文”僅提出改革思想，而“39號文”是改革實施的具體執(zhí)行方案。

盡管兩文一脈相承，但面對公眾的方式卻不一樣。對于僅提出改革思想的“19號文”，在出臺之際便已主動公之于眾，而對于更具實質(zhì)內(nèi)容的“39號文”，卻被公眾視為“隱蔽”運行，未予公開。

“39號文”在“偷偷摸摸”運行了11個月之后，被輿論踢爆。

《瞭望東方周刊》正是在此時介入調(diào)查，并獨家首發(fā)《廣州“神秘39號文”》，對這一階段事態(tài)進行了披露。

報道說，2009年9月，廣州市花都區(qū)生活垃圾綜合處理中心建設(shè)項目的環(huán)評公告上，出現(xiàn)了“39號文”的身影。

此后引起更廣泛關(guān)注的“番禺垃圾焚燒廠”事件，進一步讓人們注意到這份未及時公開的“39號文”。

到2011年5月6日，為了推動“39號文”公開，一直追蹤番禺垃圾焚燒項目的律師、知名網(wǎng)友“巡洋艦”以公民身份向廣州市政府提交申請，未獲正面回應(yīng)。

介于政府對普通公民申請不作正面回應(yīng)，關(guān)注“39號文”一年之久的廣東省政協(xié)委員孟浩，于2012年1月1日采取了“自己的方式”，他公開宣布“蓄須明志”，直至“39號文”公開為止。

此后，知名律師朱永平于同年12月12日向廣州市政府提交信息公開申請。

朱永平也未得到滿意答復(fù)。隨后，他于2013年1月17日向廣州市中級人民法院遞交行政訴狀，指廣州市政府行為涉嫌違反國家《政府信息公開條例》，并繼續(xù)要求公開“39號文”。

2013年廣東省兩會召開之前，廣州市市長陳建華于1月23日在“廣州市第十四屆人民代表大會第三次會議”記者招待會上表示： “‘39號文’所涉及的七大平臺建設(shè)已基本完成，政府在做公開文件的準(zhǔn)備工作，只是還有程序需要走。”

他當(dāng)場承諾，于3月底之前向社會公開“39號文”，并招呼“孟浩同志”，“下午就把胡子理了，干干凈凈地參加省兩會，咱們兩會見?！?/p>

2013年3月29日下午5時20分許，廣州市政府網(wǎng)站全文公布了“39號文”。翌日，孟浩在廣州海心沙舉行剃須儀式。

至此，圍繞“39號文”的一段公案，似已圓滿收關(guān)。

“追責(zé)的開始”

“看上去，是孟浩委員的蓄須明志和社會公眾以及媒體持續(xù)關(guān)注和監(jiān)督，促成了‘39號文’公開，是民意得到重視的進步，其實并不完全。”持續(xù)關(guān)注“39號文”的廣州市民周玉忠，接受本刊記者采訪時說。

周玉忠有法學(xué)背景，在他看來，“39號文”選擇在“改革行將全部完成”之際公開，并不全是感受到來自社會和政協(xié)委員的壓力，而是“也到了該公開的時候了”，因為“壟斷基本形成，目的已經(jīng)達到”。

對此，華南師范大學(xué)法學(xué)院副教授唐昊，在4月3日由孟浩發(fā)起的“‘39號文’圍觀會”上，也提醒說：“究竟是孟浩委員用胡子的壓力促使了‘39號文’的公開，還是‘39號文’已經(jīng)完成既定保密目標(biāo)，它的公開挽救了孟浩委員的形象，還是值得討論的，不能輕易下定論?！?/p>

朱永平律師此次也告訴本刊記者，他起訴廣州市政府最終以撤訴了結(jié)，原因是：“第一，如果市長兌現(xiàn)承諾，那么根據(jù)司法程序，在判決之前‘39號文’已經(jīng)公開；第二，很多熟人也都打電話過來做工作，總不能不考慮吧?！?/p>

對“39號文”的關(guān)注并未就此終止。

孟浩于4月15日告訴本刊記者：“這只是開始，是追責(zé)的開始”。

在此前的公開剃須活動上，孟浩也公開表示過，將會持續(xù)對“39號文”的關(guān)注和追責(zé)。

對于接下來將如何追責(zé)，孟浩說：“現(xiàn)在主動權(quán)已經(jīng)交到廣州市政府手里了，我已經(jīng)在4月6日以省政協(xié)常委的名義給廣州市政府寫了一封信，希望他們能夠就‘39號文’實施以來給廣州市帶來的功過是非以及‘39號文’所涉及的改革內(nèi)容，能夠與社會公眾進行充分探討，并吸收好的建議?！?/p>

他還說，希望廣州市政府能夠重視《瞭望東方周刊》在《廣州“神秘39號文”》中所提及的誠毅科技股權(quán)挪騰一事。

建議人大介入調(diào)查

4月1日，市民周玉忠以“中華人民共和國公民”身份，向廣州市人大常委會發(fā)出《關(guān)于請求廣州市人大常委會依法對廣州市政府穗府（2008）39號文履行監(jiān)督職責(zé)的公民建議書》。

周玉忠的建議包括：

廣州市人大常委會應(yīng)履行職責(zé)，做到市政府立即向市人大常委會提交專項工作報告，匯報該文件出臺經(jīng)過、實施詳情以及解決方案，并決定暫停該文件的執(zhí)行；

組成特定問題調(diào)查委員會，依法對廣州市政府及相關(guān)部門、廣日集團等單位進行調(diào)查，并向常委會提供調(diào)查報告；

市人大常委會對專項工作報告或調(diào)查報告進行審議，在此過程中，傳召廣州市政府及其相關(guān)部門負(fù)責(zé)人出席聽證會、質(zhì)詢會；

撤銷39號文，并對相關(guān)責(zé)任人員追究、后續(xù)工作安排等作出決定。

對于周玉忠上述4條建議，廣州市人大代表曾德雄撰文回應(yīng)，“這些建議是有道理的”。

“目前公開的只是一個文本，但文本背后還有相當(dāng)多的內(nèi)情有待進一步讓公眾知曉，比如：當(dāng)初制定這個文件的初衷是什么？為什么制定、實施以后（為什么）一直秘而不宣？實施過程是怎樣的？取得了哪些成就？遇到了哪些問題？問題又都是如何解決的？等等?！?/p>

對于建議人大介入這一提法，朱永平表示支持，“從理論上和現(xiàn)實上都是可行的，現(xiàn)在要對‘39號文’進行審核或者撤銷，只能是由上級人民政府或者（市一級）最高權(quán)力機關(guān)的人大來進行了?！?/p>

“因為‘39號文’是一個法律文規(guī)，是虛擬的主體，而我們的法院只是普通法院，并不能夠?qū)Α?9號文’本身是否合法來進行判定?！?/p>

朱永平告訴本刊記者：“走司法程序的話只能是針對以后發(fā)生的個案，在個案中我們可以來判斷‘39號文’的內(nèi)容是否具有合法性和適用性。”

不過，對于請求人大和上級人民政府介入這條路徑，他所擔(dān)心的是，“在具體操作中能否真正實現(xiàn)”。

在署名文章中，曾德雄也表示了同樣的擔(dān)憂，“真正的問題是人大能否介入”。

此次在給人大提交建議之后，周玉忠僅收到了“正在研究”的回復(fù)，此后便沒有任何消息。

《瞭望東方周刊》此次就周玉忠提交建議一事，聯(lián)系了廣州市人大常委會新聞官員，受訪人士未予置評。

爭議“投融資改革”

“39號文”公開以后，一部分人開始圍繞“39文”所確立的廣州投融資體制展開反思，而反思中有支持的聲音。

“39號文”所闡釋的改革目標(biāo)已十分清晰，居于首位的就是“減輕財政壓力”。具體操作中，政府將涉及交通、水務(wù)、地鐵、燃?xì)?、垃圾處理和城市建設(shè)等相關(guān)職能和權(quán)限，交由重新調(diào)整組建的六大政府投融資平臺獨家經(jīng)營。

在將現(xiàn)有的公共資源作為資本注入上述平臺的同時，新組建的六大平臺集團已分別掌握了廣州市六大市政項目的獨家經(jīng)營權(quán)。政府還承諾，在各平臺不能獨立承擔(dān)債務(wù)的情況下，將由市財政負(fù)責(zé)償還債務(wù)本息。

支持者看中的，正是這一投融資體制“帶來的發(fā)展”。廣東省政府參事王則楚在前述“‘39號文’圍觀會”上說：“‘39號文’的核心就是市里想搞一點融資平臺，借錢回來花?！?/p>

王則楚認(rèn)為，“市政府之所以會這么做，是因為在現(xiàn)有的分稅制下，錢不在地方，在中央”。

研究方向偏區(qū)域與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的廣東省社科院研究員丁力也認(rèn)為，廣州“39號文”規(guī)劃的投融資體制有其宏觀的合理性。

“這個做法廣州不是首創(chuàng)，比如上海，無論土地財政還是世博會也是如此，我們無非是一個學(xué)習(xí)者。包括大連的經(jīng)營城市以及重慶的發(fā)展模式，都是這樣，只是這條路已經(jīng)快走到頭了。”丁力說。

丁力的疑惑在于，“‘39號文’提到了一個很關(guān)鍵的問題，就是政府與市場的邊界”。

他告訴本刊記者，政府可以自己制定規(guī)則將自己所舉的政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務(wù)，這才是問題的核心所在。

“這樣一來，政府既是規(guī)則的制定者，也因為他與國企的親密關(guān)系成了市場的參與者，裁判員和運動員都是自己，別人還怎么玩？”

這也是中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師郭巍青關(guān)注的重點。他告訴本刊記者，政府推出了七大投融資平臺（前述六大平臺加上亞運城項目平臺）來承接市政基礎(chǔ)建設(shè)，究竟是為了實現(xiàn)市場化運作呢？還是為自己建設(shè)多道防火墻呢？

“如果是市場化運作，為什么會有財政支持，會‘隱蔽’地將特許經(jīng)營權(quán)授予七個親生兒子而不允許民營企業(yè)介入？如果不是市場化運作，那么他等于是設(shè)立了防火墻，一旦出了問題，在追責(zé)的時候可以推脫責(zé)任給企業(yè)?！?/p>

正是基于同樣的考慮，廣東省委黨校教授、原副校長陳鴻宇在“‘39號文’圍觀會”上發(fā)言稱，“39號文”究竟是不是改革還有待商榷。

“如果從文本來說可能涉及改革，這是城市建設(shè)投融資體制改革，但實際上未必如此?！?/p>

陳鴻宇認(rèn)為，特許經(jīng)營的內(nèi)容涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施和領(lǐng)域，“七個集團弄得好像跟政府沒什么關(guān)系，但最終還是要由公共財政兜底，所有鏈條都躲不過政府債務(wù)，只是搞了一個所謂的投融資平臺，其實本身就是傳統(tǒng)模式的固化，并不是改革傳統(tǒng)模式”。

陳鴻宇認(rèn)為，“從理論上來說，改革的邏輯其實只有一句話：公平正義。然而就‘39號文’的內(nèi)容來說，涉嫌公共資源的壟斷。”

唐昊更在“‘39號文’圍觀會”上說：“‘39號文’在四年之后公布，本身就意味著七大壟斷集團基本形成，民營企業(yè)的進入已基本不太可能”。