中國應借鑒美國頁巖氣開發管理經驗

隨著美國頁巖氣的蓬勃發展，帶來了革命性的變化，對于能源結構也有著深刻的影響，能源成本也在降低，預計美國今后從其他國家的石油進口將減少。而中國的能源結構卻令人堪憂，其中煤炭消費占到70%，石油消費占18%，并且隨著節能減排壓力的增大，亟需調整能源結構。

《中國的能源政策》白皮書稱，近年來，中國能源對外依存度上升較快，其中石油對外依存度從本世紀初的32%上升至目前的 57%，預計明年的依賴程度將達到60%，這將直接關系到一個國家的能源安全問題。美國頁巖氣的開發為其帶來經濟效益的同時，也提高了能源自給率、提高了能源安全保障程度，使石油、煤炭、電力價格都有所下降。

而目前中國頁巖氣探明地質儲量6000億立方米，可采儲量2000億立方米，面對如此豐富的資源，如何利用好是關鍵。盡管中國的頁巖氣區塊與美國相比，條件比較差，技術上也不成熟，開采面臨很多困難，如何迅速發展還取決于管理問題。如何建立一個健全的頁巖氣開發管理體制與監管體制是核心問題之一，中國需要借鑒美國頁巖氣成功商業化的經驗，主要有以下四個方面。

管理體制

美國頁巖氣產業的快速發展，得益于美國天然氣價格的放松管制、天然氣開發和運輸業務的垂直分離以及發達的天然氣管網設施。結合我國國情，我國天然氣價格與國際市場相比相對較低。2009年美國市場氣價在120- 180美元/ 1000立方米。而對照同期中國華北地區天然氣市場的終端氣價，天然氣價格卻僅為70美元/ 1000立方米左右。這在一定程度上挫傷了頁巖氣開采商的積極性，非常不利于行業的發展。在天然氣的“自然壟斷”環節- - -管道運輸方面，應選擇適當的時機引入強制性“第三方”準入條款，即國家以法律法規形式強制管道開放，所有管道必須面向供氣商和用戶開放，在公平費率基礎上提供“無歧視”準入，以促進競爭，引導投資，保障收益。要完善頁巖氣開發的管理制度，在充分調研和準備的基礎上，制定資源勘探、應用規劃、技術研究、投融資政策、財稅扶持和行業管理等相關政策，并從區塊登記、勘探、開發和管理，多元化創新的商業運作體制和模式，為頁巖氣的勘探開發提供較好的外部環境和競爭機制。

市場監管

美國的能源監管權分屬聯邦和州兩級，聯邦監管標準較州的要求低，倘若兩者沖突，則以聯邦監管制度為準。1978 年，美國通過了《天然氣政策法案》，放松了對天然氣價格的控制。在美國，天然氣的開發監管政策和傳統石油監管政策相似，聯邦政府通過環境和管道進行有限介入，把勘探開發等方面的監管權下放至各州。而由于政府對天然氣價格放松管制，進一步促使天然氣市場成為非常有競爭性的市場。

美國采取天然氣開采和管道運輸業務垂直分離模式。目前，美國已建成長達46萬公里、四通八達的天然氣管網和城市供氣網絡，為頁巖氣的商業化開發創造了條件。美國對天然氣開發商和管道運輸商進行不同的政策監管，在監管管道輸送費用的同時放開天然氣價格，保證天然氣生產商和用戶對管道擁有無歧視準入條件。監管形式上，州內管道由州與地方法律監督和約束，州際管道則由聯邦能源管理委員會、州、地方法律監管和約束，同時運輸價格受到監管。市場運輸準入受聯邦能源管理委員會的控制。

優惠政策

20世紀70年代末期，美國政府在《新能源獲利法》中規定了開發非常規能源的稅收優惠政策。同時，政府還積極實施減免稅收政策。其中第29條規定：1980-1992年間鉆探的非常規天然氣井的產出可享受稅收優惠政策（其中頁巖氣為3. 5美分/立方米）。得克薩斯州20世紀90年代初制定了頁巖氣開發不征收生產稅的政策。另外，美國設立了非常規油氣資源研究基金。這些政策有力地支持和扶持了美國頁巖氣的發展。

此外，推行頁巖氣開發優惠政策中最重要的一點是鼓勵中小企業參與。美國通過稅收減免的方法而不是政府直接補貼的方法支持非常規能源的發展。我國已經在增值稅、進口關稅以及采礦權收費和礦區使用費方面實行優惠，但需要將這些政策加以推行。

美國中小公司在頁巖氣勘探開發過程中產生的推動作用、大公司與中小公司的合作經驗值得借鑒。應重視不同市場主體的作用，規范地引入不同的市場主體共同參與頁巖氣的勘探、開發與應用，以推動技術進步和產業升級。

建立法律制度

美國土地的地表權和礦業權分開，有利于開發商獲取頁巖氣上游資源。在私有土地上，開發商必須和礦業權利人簽署租約，在設鉆井與鋪管道的土地上與 地表權利人簽署單獨的協議，并取得州管理機構的許可。美國聯邦政府在全美擁有11%左右的土地。聯邦法律規定對公有土地使用實行競標拍賣，規劃每10年審核一次，公眾廣泛參與，私營公司可競標獲取在公有土地上的鉆探權，并支付給政府相應的租金及礦區使用費等。

1985 年美國聯邦能源監管委員會（FERC）頒布436號法令，管網公司開放管道傳輸業務；1992年FERC頒布636號法令，管網公司分離管輸業務；2000年FERC頒布637號法令，改進管輸市場效率。這一系列法令有效地促進了美國天然氣市場公平競爭環境的形成，提高了天然氣運輸市場效率，較好地保護了市場參與者的利益。

頁巖氣的開發對環境的影響，主要是水力壓裂對地下水的潛在污染，另外還有空氣污染、土地污染、噪聲污染，以及野生動物棲息地喪失的問題。與此對應，美國有《美國聯邦環境法》、《美國清潔水法案》、《飲用水安全法》、《資源保護和恢復法》、《清潔空氣法》等法律作出相應的許可和規定。完整的法律法規體系是美國頁巖氣產業發展的有力保障。

總之，美國政策成功之處在于解除管制、穩定且透明的監管、稅收優惠政策以及完善的法律保障。此外，美國頁巖氣政策是開放的，允許各種資本進入，因此從事上游油氣勘探開發的公司有數千家，多數是中小企業。這成為了美國頁巖氣實現有序、快速開發的重要保障。