我國基礎(chǔ)設(shè)施投資政策亟待重大調(diào)整

2008年全球金融危機(jī)大規(guī)模爆發(fā)后，相比于美國和西歐發(fā)達(dá)國家在應(yīng)對這次危機(jī)上的手忙腳亂，我國政府迅速出臺的“4萬億人民幣經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃”明顯從容得多，這也一度得到了美國和西歐國家官員和學(xué)者的稱贊和羨慕。

這一龐大的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，使我國在金融危機(jī)發(fā)生后一段時(shí)期內(nèi)仍然保持了較高經(jīng)濟(jì)增長率。國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，我國在2008年和2009年的實(shí)際GDP增長率仍然分別達(dá)到了9.6%和9.1%。

到底多少是合適的

就這份經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃而言，學(xué)術(shù)界有不同的觀點(diǎn)。尤其，4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中有53%投在物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

在有的學(xué)者看來，我國的基礎(chǔ)設(shè)施存量還是不夠的，因此，大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以為我國未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供動力；另外一些學(xué)者則認(rèn)為，我國的基礎(chǔ)設(shè)施投資已經(jīng)超越了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅會加劇基礎(chǔ)設(shè)施的低效利用，更會增加地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，誘發(fā)地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)于上述兩種針鋒相對的看法，實(shí)際上也反映了經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系長期存在的分歧。

一方面，基礎(chǔ)設(shè)施的增加和改善可以提高生產(chǎn)性資本的生產(chǎn)力，從而增加總產(chǎn)出；并且，由于基礎(chǔ)設(shè)施對生產(chǎn)性資本的互補(bǔ)效應(yīng)，基礎(chǔ)設(shè)施投資往往對生產(chǎn)性資本在長期來看還有“擠入”效應(yīng)。

另一方面，在短期內(nèi)受制于總投資水平，基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)設(shè)施往往又存在著一定的相互“擠出”效應(yīng)，因?yàn)榇笠?guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資會增加生產(chǎn)性設(shè)施投融資的成本。如果大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資不能在長期“擠入”一定的生產(chǎn)性資本，往往會導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施的過度供給和低效利用。

那么，基礎(chǔ)設(shè)施投資，到底多少是合適的？也就是說，既不太少而成為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，又不至于過多而擠占生產(chǎn)性資本而造成浪費(fèi)？

1997年之前，基礎(chǔ)設(shè)施普遍不足

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來說，基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)設(shè)施兩種資本之間應(yīng)該存在一個(gè)最優(yōu)配比：在這個(gè)最優(yōu)配比上，再增加一塊錢的基礎(chǔ)設(shè)施投資和再增加一塊錢的生產(chǎn)設(shè)施投資對GDP的貢獻(xiàn)應(yīng)該是一樣的。

基于這個(gè)思路，我們收集了我國各省份自1985年以后各年的基礎(chǔ)設(shè)施投資、生產(chǎn)設(shè)施投資、勞動力投入以及GDP數(shù)據(jù)，來衡量各省基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)設(shè)施兩種資本對GDP的貢獻(xiàn)。

我們發(fā)現(xiàn)，在1997年之前，各省的基礎(chǔ)設(shè)施普遍存在嚴(yán)重不足，并且由此帶來了GDP的不小潛在損失。以1997年為例，如果基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)性資本的比例能夠達(dá)到最優(yōu)的話，我國的GDP在當(dāng)年可以提高至少2.58個(gè)百分點(diǎn)。

我們也發(fā)現(xiàn)，1998年東亞金融危機(jī)后，政府所采取的大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施投資以刺激經(jīng)濟(jì)的政策是有效的。自1998年后，基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)性資本之間的錯(cuò)配程度在逐年降低。到2003年，由于基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)性資本之間的錯(cuò)配，從而導(dǎo)致的GDP損失已經(jīng)降低到了0.64個(gè)百分點(diǎn)。

換言之，1998年到2003年之間，我國每年GDP增長中平均有0.32個(gè)百分點(diǎn)來自于基礎(chǔ)設(shè)施投資效率的改善。但需要強(qiáng)調(diào)的是，這并不包括基礎(chǔ)設(shè)施投資增加本身帶來的GDP增長。

然而，2003年以后，基礎(chǔ)設(shè)施投資效率改善的趨勢被逐漸扭轉(zhuǎn)。主要的原因在于，2000年以后，由于實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，西部不發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資開始變得過度，而在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施的投資卻又存在跟不上生產(chǎn)性資本投資的增長速度。

到了2008年，由于基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)性資本的誤配，GDP的損失再次上升到1.31個(gè)百分點(diǎn)；而到了2011年，這個(gè)損失擴(kuò)大到了1.85個(gè)百分點(diǎn)。這里需要特別指出的是，西部地區(qū)大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資如果主要是地方政府借債支持的，那么地方政府的金融風(fēng)險(xiǎn)必然會加大。

基礎(chǔ)設(shè)施投資效率存明顯地區(qū)差異

為什么基礎(chǔ)設(shè)施投資效率在地區(qū)間呈現(xiàn)出越來越明顯的差異呢？

1997年之前，我國幾乎所有的省份都表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施投資不足。這一點(diǎn)其實(shí)和大多數(shù)發(fā)展中國家是一致的：由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對落后，政府財(cái)力相對不足，難以對基礎(chǔ)設(shè)施展開大規(guī)模投資，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。1998年后中央政府主導(dǎo)并敦促的大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資，在我國大部分省份逐漸將這個(gè)瓶頸打破了。然而，2000年中央提出西部大開發(fā)戰(zhàn)略的新政策，加大西部省份的基礎(chǔ)設(shè)施投資成為該政策的重要組成部分。

我們的研究發(fā)現(xiàn)，從2001年起，幾乎所有的西部省份（新疆除外）基礎(chǔ)設(shè)施一直處于過度投資狀態(tài)。

這是因?yàn)椋?001年起，西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資在全國的比例一直高于其GDP在全國的比例，而且這一比例持續(xù)升高，這反映出國家在開發(fā)西部地區(qū)過程中，在基礎(chǔ)設(shè)施投資方面對其采取了明顯的傾斜政策；但是，西部地區(qū)生產(chǎn)設(shè)施的投資在全國的比例卻一直低于其GDP在全國的比例，這意味著，政府對西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，并沒有產(chǎn)生對生產(chǎn)性資本顯著的“擠入”效應(yīng)。

如果政府的初衷是，加大西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資以“擠入”生產(chǎn)設(shè)施投資，由此推動西部省份的經(jīng)濟(jì)增長。那么，我們可以說這個(gè)政策的效果并不理想。

為什么理論上存在的基礎(chǔ)設(shè)施投資對生產(chǎn)性投資的“擠入”效應(yīng)，現(xiàn)實(shí)中在我國的西部地區(qū)卻并沒有顯現(xiàn)出來呢？不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，體制僵化、市場化程度低，營商環(huán)境不佳等導(dǎo)致西部地區(qū)民間的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活動不足，應(yīng)該是這個(gè)“擠入”效應(yīng)不明顯的重要原因。

一個(gè)完全相反的情形是，一些東部和中部省份卻表現(xiàn)出了基礎(chǔ)設(shè)施相對不足的情況，其中山東、江蘇、遼寧、吉林、安徽、河北和河南的表現(xiàn)比較突出。換句話說，對于這些省份而言，面對私人投資快速成長的局面，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施的提供方面存在不足，甚至可以說是嚴(yán)重滯后問題。其他東中部省份的基礎(chǔ)設(shè)施資本和生產(chǎn)性資本保持了大體合理的比例。

相關(guān)政策建議

新近發(fā)布的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最大化。

基于基礎(chǔ)設(shè)施在國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位，筆者建議，地方政府在進(jìn)行大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施投資時(shí)，必須要有相應(yīng)的評估機(jī)制，以便形成與生產(chǎn)設(shè)施投資齊頭并進(jìn)的良性局面。

任何一種資本相比于另一種資本的過快增長都會產(chǎn)生靜態(tài)的資源誤配，從而不利于本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，也不利于地方財(cái)政穩(wěn)定。

具體到我國目前的情況，筆者認(rèn)為，應(yīng)及時(shí)調(diào)整西部大開發(fā)戰(zhàn)略的工作重心，從基礎(chǔ)設(shè)施先行調(diào)整到完善制度環(huán)境、鼓勵私人創(chuàng)業(yè)與投資上來，從而糾正當(dāng)前這一地區(qū)兩種資本關(guān)系被扭曲的局面，改進(jìn)配置效率，降低西部地區(qū)省份的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

對于目前東中部有些省份基礎(chǔ)設(shè)施相對生產(chǎn)性資本不足的情況，筆者建議國家改變基礎(chǔ)設(shè)施的提供基本由政府承擔(dān)的狀況，通過政策創(chuàng)新，特別是要從打破壟斷和保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)兩個(gè)方面著手，鼓勵引導(dǎo)民營資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施的投資、運(yùn)營和管理領(lǐng)域。

（作者單位：上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）