追尋民主政治的歷史印記

【摘要】民主政治在聯(lián)邦德國(guó)的確立幾經(jīng)波折，1849年的“法蘭克福憲法”初步使德國(guó)民眾體驗(yàn)了民主政治的生活。1919年的“魏瑪憲法”雖然被譽(yù)為當(dāng)時(shí)最具民主特色的憲法，但是其本身的制度設(shè)計(jì)缺陷卻沒(méi)有使魏瑪共和國(guó)長(zhǎng)期存在下去。直至戰(zhàn)后，制定與實(shí)施“基本法”后，聯(lián)邦德國(guó)的民主政治制度才最終確立下來(lái)。

【關(guān)鍵詞】法蘭克福憲法 魏瑪憲法 基本法 歷史印記

“法蘭克福憲法”與德國(guó)民主政治制度化的開(kāi)端

回顧德國(guó)歷史，讓人感慨萬(wàn)千。它產(chǎn)生過(guò)康德、萊辛、歌德和貝多芬這樣的文化巨匠，對(duì)世界文明做出過(guò)巨大的貢獻(xiàn)；但是它也發(fā)動(dòng)了兩次世界大戰(zhàn)，使人類遭到浩劫，而且釀成慘絕人寰的大屠殺。德國(guó)這樣一個(gè)巨大的矛盾體根源于其特有的歷史和文化。一方面，歷史上德意志存在深厚的專制統(tǒng)治傳統(tǒng)和由此培養(yǎng)的社會(huì)對(duì)于秩序與權(quán)威的向往，正如郭少棠所指出的：“神圣羅馬帝國(guó)的封建體制為德意志民族留下難以清洗的傳統(tǒng)烙印：一種自卑的情結(jié)，一種‘雙重性’的權(quán)威觀念（既是專制的，又是開(kāi)明的）和自由觀念（自由中有包含著不自由的倚重）。”①另一方面自近代以來(lái)，德國(guó)這塊土地上又不乏民主、自由的種子。

在德意志的民族興起過(guò)程中，它承載了很多的歷史包袱，其中最大的、對(duì)其產(chǎn)生致命影響的是它長(zhǎng)期處于一種封建割據(jù)的狀態(tài)。也即當(dāng)19世紀(jì)自由和民主在西方興起并取得飛速發(fā)展時(shí)，德國(guó)人卻仍在為他們的統(tǒng)一而奮斗。對(duì)大多數(shù)德國(guó)人來(lái)說(shuō)，統(tǒng)一與建立國(guó)家遠(yuǎn)比自由和政治民主更重要，這樣就導(dǎo)致德意志民族在發(fā)展過(guò)程中自由、民主觀念比較淡薄而軍國(guó)主義、極端民族主義和專制主義卻大行其道。但是，受法國(guó)啟蒙思想的洗禮，德意志還留下了另一份遺產(chǎn)，那就是堅(jiān)持自由、理性與民主的思潮。在德意志的歷史上出現(xiàn)了像歌德以及萊辛、席勒等古典人文主義和自由主義大師，他們反對(duì)封建強(qiáng)權(quán)統(tǒng)治和封建制度，提倡個(gè)性解放。

德國(guó)自有史以來(lái)，民主思想在人民中間和受過(guò)教育的階層中，一直有著深厚的根基，但卻難以外在成為政治制度，而1848年革命的進(jìn)行及1849年“法蘭克福憲法”的制定使民主政治在德國(guó)有了初步的外在化表現(xiàn)。

1848年，隨著工業(yè)革命的迅猛發(fā)展，歐洲爆發(fā)了一場(chǎng)近代史上最大規(guī)模和范圍的資產(chǎn)階級(jí)革命。德國(guó)的普魯士與奧地利這兩個(gè)保守主義的邦國(guó)被迫卷入革命的漩渦之中。在革命過(guò)程中，兩個(gè)邦國(guó)的自由主義者與革命群眾沖擊了專制王權(quán)，推動(dòng)了民主改革與民族統(tǒng)一的工作，取得了重大的革命成果，主要表現(xiàn)在法蘭克福國(guó)民會(huì)議的舉行與“法蘭克福憲法”的制定。在國(guó)民議會(huì)上，由自由主義者推舉產(chǎn)生了一個(gè)中央政府，并決定由它管治一個(gè)即將出現(xiàn)的統(tǒng)一國(guó)家。國(guó)民議會(huì)草擬了一份憲法，并在1849年3月完成，這就是統(tǒng)一的德意志的第一份憲法：“法蘭克福憲法”。憲法肯定了人身自由，信仰、言論、出版、行動(dòng)等自由，法律平等，給予公民結(jié)社和集會(huì)等的權(quán)利。1848年的革命經(jīng)過(guò)兩年的努力最終破產(chǎn)，革命群眾運(yùn)動(dòng)受到鎮(zhèn)壓、國(guó)民議會(huì)亦被解散。

追究革命失敗的原因，很多學(xué)者都把責(zé)任歸咎于自由主義者身上，認(rèn)為是由于資產(chǎn)階級(jí)的軟弱與背叛導(dǎo)致德國(guó)在追求民主、建立民主政治體制的道路上未能成功。如德國(guó)社會(huì)學(xué)家曼海姆的說(shuō)法很具有代表性：“在這一時(shí)期的德國(guó)，最沒(méi)有行動(dòng)能力的顯然就是相當(dāng)于資產(chǎn)階級(jí)的那個(gè)階層。”②但是我們也不應(yīng)該過(guò)分苛求，在那個(gè)時(shí)期，德國(guó)的政治現(xiàn)代化需要進(jìn)行的工作太多，實(shí)在是沒(méi)有哪個(gè)政治群體足以完成這些沉重的任務(wù)。

隨著國(guó)民議會(huì)的解散，“法蘭克福憲法”也被拋棄，但是它并不因被廢止而銷聲匿跡，在德國(guó)政治民主化的歷史上產(chǎn)生重大的影響。首先，“法蘭克福憲法”使得德國(guó)歷史上長(zhǎng)期存在的民主、自由與理性的思想突破了內(nèi)在的概念化，它們真正地表現(xiàn)在了外在的制度設(shè)計(jì)上，使德國(guó)民眾初步體驗(yàn)了政治生活上的民主。其次，它為德國(guó)以后的制憲提供了準(zhǔn)繩與方向，正如赫爾穆特·施泰因貝格所說(shuō)：“1849年憲法對(duì)現(xiàn)代德國(guó)民主憲法產(chǎn)生了其他憲法都無(wú)與倫比的影響：它第一次提供了國(guó)家統(tǒng)一的完整的憲法概念。俾斯麥的1867及1871年憲法中的主要聯(lián)邦因素；1919年魏瑪憲法，1949年的波恩基本法，都可追根溯源到1849年憲法。1849年憲法的原則和觀點(diǎn)，諸如基本權(quán)力、民主代表、法治、憲法至上、司法審查也一直滲透到20世紀(jì)德國(guó)的民主憲政中。”③

1919年“魏瑪憲法”與德國(guó)民主共和國(guó)的體驗(yàn)

歷史的車(chē)輪繼續(xù)前進(jìn)，1871年在俾斯麥的“鐵血政治”謀劃下，德國(guó)最終實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，建立了第二帝國(guó)。為避免一觸即發(fā)的國(guó)家內(nèi)部政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的等一系列矛盾，同時(shí)為了實(shí)現(xiàn)大德意志帝國(guó)的目標(biāo)，以德意志皇帝威廉二世為首的德國(guó)統(tǒng)治階級(jí)發(fā)動(dòng)了第一次世界大戰(zhàn)，但正是這次大戰(zhàn)，德國(guó)人民在俄國(guó)蘇維埃政權(quán)建立的鼓舞下以及美國(guó)總統(tǒng)威爾遜宣稱的“為民主與自由而戰(zhàn)”的口號(hào)影響下，發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)真正的自下而上的革命，推翻了歷經(jīng)法國(guó)大革命、拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)、1848年革命與1860年憲政危機(jī)而屹立不倒的德國(guó)王權(quán)，建立了以社民黨與中央黨、德意志民主黨組成的聯(lián)合政府，開(kāi)始了現(xiàn)代議會(huì)民主政治。

革命成功以后，1919年2月，國(guó)民議會(huì)的代表在象征著自由的歌德之故鄉(xiāng)—魏瑪城制定憲法，并于8月11日正式頒布“魏瑪憲法”，體現(xiàn)了民主共和國(guó)的勝利、立憲主義者們的勝利。雖然“魏瑪憲法”是資本主義國(guó)家中產(chǎn)生最晚的一部憲法，但它把歐美各國(guó)憲法的精華兼收并蓄，因而成為當(dāng)時(shí)最具民主特色的憲法，被普遍視為“二十世紀(jì)最值得注意的憲法之一”。

“魏瑪憲法”從法律上肯定了資本主義民主議會(huì)制，并在此基礎(chǔ)上建立了一個(gè)相對(duì)民主的國(guó)家，給公民適當(dāng)?shù)臋?quán)利。表現(xiàn)在：確立了人民主權(quán)的原則，憲法中明確寫(xiě)出“德意志聯(lián)邦為共和國(guó)政體，國(guó)家的權(quán)力來(lái)自人民”。同時(shí)憲法賦予了人民較之早發(fā)資本主義國(guó)家的憲法更多的權(quán)利：規(guī)定公民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，法律面前人人平等，并主張公民享有結(jié)社自由、言論自由、新聞自由、信仰自由等權(quán)利，取消等級(jí)特權(quán)和貴族稱號(hào)，所有公民都享有同樣的地位。在政治制度安排上，選擇了議會(huì)民主制：確立國(guó)會(huì)是最高立法機(jī)關(guān)。國(guó)家的元首為總統(tǒng)，憲法明確規(guī)定了國(guó)家元首的權(quán)力范圍，主要職權(quán)是：可以任命國(guó)家總理和各部部長(zhǎng)，可以下令解散議會(huì)和進(jìn)行新的選舉，有緊急處分權(quán)。比起德意志皇帝的專制統(tǒng)治，憲法對(duì)國(guó)家元首的權(quán)力做出了限制，這明顯是一個(gè)很大的進(jìn)步。

“魏瑪憲法”的先進(jìn)性并沒(méi)有使魏瑪共和國(guó)長(zhǎng)久存在下去，后者僅僅存續(xù)了14年便被納粹政權(quán)以合法的形式篡取政權(quán)，建立了第三帝國(guó)。因此這部憲法也遭到了不少詬病，很多學(xué)者認(rèn)為共和國(guó)生活與專制王權(quán)統(tǒng)治相比沒(méi)有發(fā)生根本性變化，只是形式上皇帝的權(quán)力轉(zhuǎn)予了總統(tǒng)而已。“魏瑪憲法”遭到批評(píng)說(shuō)明它本身是存在問(wèn)題的，問(wèn)題的直接原因在于這部憲法的制定和通過(guò)是專制傳統(tǒng)與民主力量公開(kāi)妥協(xié)的結(jié)果。

魏瑪共和國(guó)被第三帝國(guó)取代，在政治方面表現(xiàn)是憲法中確定的政治制度不完善。最大的弊病在于賦予總統(tǒng)以巨大的權(quán)力，史學(xué)家將魏瑪共和國(guó)的總統(tǒng)稱為“無(wú)皇帝頭銜的皇帝”，這體現(xiàn)在憲法第四十八條的規(guī)定上：總統(tǒng)在認(rèn)為國(guó)家有被擾亂或危害時(shí)，可以采取包括使用武裝力量在內(nèi)的緊急措施，有停止憲法關(guān)于公民基本權(quán)利和自由條款的權(quán)利。④這導(dǎo)致權(quán)力上議會(huì)與總統(tǒng)的均衡關(guān)系向總統(tǒng)方面傾斜，議會(huì)難以有效實(shí)施其權(quán)力。“自1930年興登堡再度被選為總統(tǒng)后，魏瑪共和的內(nèi)閣已被架空，總統(tǒng)制成為魏瑪共和政治運(yùn)作主軸，這為希特勒擔(dān)任總統(tǒng)后獨(dú)攬大權(quán)開(kāi)辟了一條‘合法之路’。”⑤同時(shí)還有選舉中實(shí)行的比例代表制，致使議會(huì)內(nèi)部多黨分裂局面，導(dǎo)致內(nèi)閣不穩(wěn)，客觀上有助于納粹黨的發(fā)展和削弱了議會(huì)對(duì)總統(tǒng)的反作用力。

1933年希特勒上臺(tái)后廢除了議會(huì)民主制，以納粹帝國(guó)取代了魏瑪共和國(guó)，并且徹底摒棄了“魏瑪憲法”。這部憲法雖遭受很多詬病，但其中很多不乏社會(huì)民主主義的規(guī)定成為以后“基本法”的藍(lán)本，“基本法”不僅繼承了“魏瑪憲法”的傳統(tǒng)，而且還把其中某些條款作為自身的組成部分，使之繼續(xù)有效。

1949年“基本法”與聯(lián)邦德國(guó)民主政治的最終確立

1948年2月至6月，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、荷蘭、比利時(shí)、盧森堡六國(guó)外長(zhǎng)在倫敦舉行會(huì)談，討論未來(lái)建立的西德政府問(wèn)題，形成《倫敦建議》，為了貫徹落實(shí)這一文件的精神，7月美、英、法三國(guó)軍事長(zhǎng)官向西占區(qū)的11州的代表遞交了《法蘭克福文件》，要求西占區(qū)召開(kāi)制憲會(huì)議，著手制定憲法。1948年9月，在波恩組成的議會(huì)委員會(huì)以“魏瑪憲法”為基礎(chǔ)，開(kāi)始進(jìn)行“基本法”的制定與審查工作。“1949年5月8日，議會(huì)委員會(huì)以52票贊成、12票反對(duì)、1票棄權(quán)通過(guò)了《基本法》，12日，《基本法》獲得西占區(qū)三個(gè)軍事當(dāng)局的批準(zhǔn)，23日，由議會(huì)委員會(huì)予以公布，同時(shí)獲得除巴伐利亞州以外的10個(gè)州議會(huì)的批準(zhǔn)，24日，《基本法》正式生效。”⑥德意志聯(lián)邦共和國(guó)（聯(lián)邦德國(guó)）的憲法，正式名稱是《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》，簡(jiǎn)稱《基本法》。聯(lián)邦德國(guó)立憲人所以要選擇這個(gè)名稱，目的在于使《基本法》作為過(guò)渡性和臨時(shí)性憲法，待德國(guó)重新統(tǒng)一后，再制定“最終憲法”。但是在20世紀(jì)90年代當(dāng)?shù)聡?guó)統(tǒng)一時(shí)，德國(guó)人民沒(méi)有再制定一部新的適用于整個(gè)德國(guó)的憲法，最終使“基本法”成為一部永久性的憲法。“基本法”是一部受到世界各國(guó)關(guān)注并借鑒的規(guī)范化的模范憲法，對(duì)于這樣一部具有生命力的憲法，德國(guó)人民選擇繼續(xù)保留適用、放棄改弦更張似乎也是情理之中的事情。

從“基本法”的形成過(guò)程來(lái)看，它與西方盟國(guó)的影響和作用是分不開(kāi)的。西方盟國(guó)對(duì)“基本法”的指導(dǎo)思想、民主原則、制憲程序以及政府結(jié)構(gòu)組成等都予以詳細(xì)的規(guī)劃；同時(shí)在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化，德國(guó)人民仍傾向于建立一個(gè)集中的政府的情勢(shì)下，如果沒(méi)有西方盟國(guó)的堅(jiān)持與干涉，聯(lián)邦德國(guó)是否還能夠形成穩(wěn)定的民主政治體制就是一個(gè)疑問(wèn)了。但是我們還應(yīng)該明白，這部憲法能夠在德國(guó)生根發(fā)芽、延續(xù)至今，這么強(qiáng)的穩(wěn)定性更多的是受本國(guó)民主經(jīng)驗(yàn)與立憲傳統(tǒng)的影響。德國(guó)的制憲工作經(jīng)驗(yàn)豐富，1849年的“法蘭克福憲法”、1971年德意志帝國(guó)成立后的“德意志帝國(guó)憲法”、1919年的“魏瑪憲法”，這些豐富的立憲經(jīng)驗(yàn)與傳統(tǒng)，為聯(lián)邦德國(guó)制定“基本法”奠定了良好的基礎(chǔ)；立憲者最基本的動(dòng)機(jī)是反思魏瑪共和國(guó)時(shí)期納粹暴政上臺(tái)的原因，充分汲取魏瑪共和時(shí)期種種憲政經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，更改“魏瑪憲法”上一些錯(cuò)誤結(jié)構(gòu)和缺陷，保留民主規(guī)定性的條款，因此1919年民主的“魏瑪憲法”既發(fā)揮了榜樣作用，又充當(dāng)了反面教材，“基本法”不是騰空出世的，而主要是來(lái)自于“魏瑪憲法”并站在“魏瑪憲法”的肩膀之上。

民主的確立與鞏固需要在制度設(shè)計(jì)上處理好“人民主權(quán)”原則與國(guó)家權(quán)力運(yùn)行機(jī)制之間的關(guān)系，既要尊重人權(quán)，又要防止民主權(quán)力的濫用；既要控制權(quán)力，又要防止國(guó)家權(quán)力陷入癱瘓或無(wú)所作為，在權(quán)利與權(quán)力、自由與權(quán)威之間達(dá)到一種平衡。

而“基本法”做到了這種平衡的要求，具體而言，其首先體現(xiàn)在對(duì)公民基本權(quán)利保護(hù)方面，公民的基本權(quán)利部分被置于憲法的首端，這樣傳統(tǒng)的公民對(duì)抗國(guó)家的防御權(quán)就得以確立；與之相聯(lián)系，公民的基本權(quán)被設(shè)計(jì)成為直接的主體性權(quán)利，這些權(quán)利是可訴的，可以通過(guò)法院來(lái)予以保護(hù)；同時(shí)公民的基本權(quán)利不僅僅能約束行政，同時(shí)也能約束立法和司法。其次，其開(kāi)創(chuàng)了憲法規(guī)范政黨制度的先河。把政黨入憲，實(shí)現(xiàn)了政黨民主法治化，政黨作用得到了發(fā)揮，同時(shí)保證了政黨在國(guó)家民主制度框架內(nèi)中活動(dòng)，使國(guó)家制度決定政黨，而不是政黨決定國(guó)家制度，既防止了再次出現(xiàn)納粹政黨建立法西斯專政的現(xiàn)象，也鞏固了民主政治。第三，其在制度設(shè)計(jì)上產(chǎn)生了一個(gè)有機(jī)結(jié)合體的議會(huì)，以及轉(zhuǎn)變了政府的尷尬地位，賦予了總理實(shí)權(quán)，保證行政的有效性與穩(wěn)定性。

“基本法”自1949年頒布至今，越發(fā)顯示出它的穩(wěn)定性，聯(lián)邦德國(guó)民主政治也越來(lái)越鞏固，“1951年，德國(guó)民眾中認(rèn)為民主體制比威權(quán)體制好的比率僅為2%，1953年不到10%，1962年比率迅速上升到62%，1970年表示支持民主體制的人占到80%，1972年，高達(dá)90%的公民表達(dá)了對(duì)民主的歡迎。”⑦這顯示出從19世紀(jì)開(kāi)始，在德國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)而又困難的進(jìn)程才被建立起來(lái)的民主統(tǒng)治終于在基本法中找到了一種穩(wěn)定的存在形式。

結(jié)語(yǔ)

從德國(guó)民主憲法的歷史梳理和民主化過(guò)程的曲折發(fā)展經(jīng)歷中我們可以看到：首先，“傳統(tǒng)”與“現(xiàn)代”不是兩個(gè)截然分割的歷史階段或社會(huì)形態(tài)，現(xiàn)代的因素正是傳統(tǒng)慢慢發(fā)展與轉(zhuǎn)變的結(jié)果，正如德國(guó)從神圣羅馬帝國(guó)的政治文化傳統(tǒng)發(fā)展至路德的宗教改革、啟蒙運(yùn)動(dòng)的興起、1848年革命前后自由主義的沖擊、魏瑪共和國(guó)的民主實(shí)踐最終到戰(zhàn)后民主國(guó)家的重建與鞏固。第二，從傳統(tǒng)到現(xiàn)代化不是一個(gè)直接、單線的轉(zhuǎn)化，而是必須經(jīng)歷不同的經(jīng)驗(yàn)和價(jià)值的接觸、碰撞、斗爭(zhēng)、融匯，成功的轉(zhuǎn)型依賴很多合適的條件，甚至包括歷史機(jī)遇。而我們所要做的就是實(shí)事求是，勇于探索，抓住機(jī)遇從而找到一條適合本國(guó)政治改革和發(fā)展的道路。第三，民主的發(fā)展歷程不是一帆風(fēng)順的，政治的改革道路充滿荊棘與坎坷，沒(méi)有哪個(gè)歷史進(jìn)步不建立在痛苦與失敗之上。我們需要做的是鼓起勇氣，迎難而上，在跌倒的地方找到失敗的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，只有這樣才能繼續(xù)前行。第四，民主化沒(méi)有固定的發(fā)展道路，沒(méi)有完全可以復(fù)制、粘貼的模板，民主必須結(jié)合本國(guó)的實(shí)際，走一條自己特色的道路，只有這樣才能最終把民主制度活生生地演繹出來(lái)。因此我們?cè)谖談e國(guó)先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，必須繼承和保持本國(guó)文化中的有利因素，以取得平衡。在這點(diǎn)上，二戰(zhàn)后的德國(guó)民主政治建設(shè)給我們做了一個(gè)很好的榜樣。

（作者為天津師范大學(xué)中外政治制度專業(yè)博士研究生）

【注釋】

①郭少棠：《權(quán)力與自由—德國(guó)現(xiàn)代化新論》，上海：華東師范大學(xué)出版社，2000年，第3頁(yè)。

②[德]弗里德里希·梅尼克：《德國(guó)的浩劫》，北京：三聯(lián)書(shū)店，1991年，第120頁(yè)。

③Schwabe Klaus， Woodrow Wilson， Revolutionary Germany， and Peacemaking， 1918～1919： Missionary Diplomacy and the Realities of Power， Chapel Hill and London： The University of North Carolina Press， 1985， p263.

④⑥陳志斌：《德國(guó)政體教程》，上海：華東師范大學(xué)出版社，2007年，第283頁(yè)，第94頁(yè)。

⑤王云飛：“從魏瑪憲法看魏瑪共和的體制性弊端”，《衡陽(yáng)師范學(xué)院學(xué)報(bào)》，2005年第2期，第91頁(yè)。

⑦David P.Conradt， Changing German Political Culture， Gabriel A.Almond and Sidney Verba， ed， The Civic Culture Revisited， Newbury Park： Sage Publications， 1989， p223.

責(zé)編/許國(guó)榮（實(shí)習(xí)）