美德法日四國(guó)法官選任程序之比較

【摘要】美德法日四國(guó)法官選任的經(jīng)驗(yàn)表明，多方參與的選任程序使得法官選任呈現(xiàn)出民主化、公開(kāi)化和理性化的特征；地方法院法官的選任程序雖與中央法院不同，但保持了必要的統(tǒng)一性以彰顯國(guó)家司法權(quán)的統(tǒng)一；美國(guó)和歐陸法官職務(wù)晉升程序各有優(yōu)劣，而這種差異性源自其政治傳統(tǒng)的分殊。

【關(guān)鍵詞】法官選任 提名 審查 任命 晉升

隨著《法官法》的實(shí)施和統(tǒng)一司法考試制度的完善以及法官職業(yè)化建設(shè)的持續(xù)開(kāi)展，我國(guó)法官選任的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)逐步成型，但法官選任程序的改革卻嚴(yán)重滯后，程序問(wèn)題成為制約司法人才選拔甚至影響司法公正的改革瓶頸。因此，域外法治國(guó)家在法官選任程序上的成熟經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

法官選任程序概說(shuō)

法院，作為維護(hù)社會(huì)公正的最后一道防線(xiàn)，如果“不能以某種方式擺脫社會(huì)中行政機(jī)構(gòu)或其他當(dāng)權(quán)者的擺布，一切現(xiàn)代法律制度都不能實(shí)現(xiàn)它的法定職能，也無(wú)法促成所期望的必要的安全與穩(wěn)定”。①而一國(guó)法院能否發(fā)揮其應(yīng)有的作用，在很大程度上反映于法官所扮演的角色上。在此意義上，法官任用制度就顯得格外關(guān)鍵，再完美的制度設(shè)計(jì)如果沒(méi)有挑選出合適的人選去操作它，也只能成為一紙空文。

縱觀當(dāng)今世界，這一程序基本上表現(xiàn)為兩種形式：（行政）任命制和（民主）選舉制。在筆者所考察的美德法日四個(gè)國(guó)家中，美國(guó)聯(lián)邦法院法官、德國(guó)普通法院的法官、法國(guó)所有級(jí)別的法官和日本下級(jí)法院法官現(xiàn)在都是采用完全的任命制；日本最高法院法官在被任命后所接受的“國(guó)民審查”略有些選舉的味道；德國(guó)憲法法院法官采用的是議會(huì)選舉制；美國(guó)各州的情況則比較復(fù)雜，既有實(shí)行任命制的州也有使用選舉制的州，當(dāng)然還有任命與選舉相結(jié)合的混合制—功績(jī)選任，比如著名的“密蘇里方案”。

選舉制在最大程度上體現(xiàn)了法官選任程序上的民主性，以及司法對(duì)公眾負(fù)責(zé)的精神，但其缺陷也很明顯—候選法官為了能當(dāng)選不可避免地會(huì)出現(xiàn)迎合選民的傾向，由此而損害司法的獨(dú)立性。從世界范圍來(lái)看，純粹的選舉制只存在于美國(guó)的一部分州以及歐洲的瑞士和原蘇東社會(huì)主義國(guó)家等地方，而任命制則是主流。

法官選任流程比較

綜觀各國(guó)法官選任的程序，一般都是按照“提名—審查—任命”三環(huán)節(jié)的流程進(jìn)行。這一環(huán)環(huán)相扣的橫向流程中，主要涉及由什么樣的主體實(shí)施什么樣的活動(dòng)。而參與主體是否合理，活動(dòng)方式是否科學(xué)，是決定著一個(gè)法官任用程序能否真正選賢任能的關(guān)鍵因素。

多方參與的提名程序。從四個(gè)國(guó)家的情況來(lái)看，提名程序是一個(gè)多方參與的過(guò)程，并伴隨有提名人對(duì)候選人的先行審查。無(wú)論是行政任命制還是混合制，在法官候選人的提名方式上大致可分為兩種：

一是一個(gè)由多個(gè)方利益代表組成的獨(dú)立委員會(huì)共同醞釀提名名單。在美國(guó)，為許多州所采用的“密蘇里方案”中，負(fù)責(zé)提名的是一個(gè)由州最高法院前任首席大法官，州律師協(xié)會(huì)選舉出來(lái)的3名律師和州長(zhǎng)任命的3個(gè)普通公民共同組成的提請(qǐng)委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)提名。在德國(guó)，聯(lián)邦普通法院的法官由專(zhuān)門(mén)的法官選拔委員會(huì)提名，而法官選拔委員會(huì)是由聯(lián)邦議院選舉產(chǎn)生的16名代表和16個(gè)州的司法部長(zhǎng)組成。在法國(guó)，最高法院法官和上訴法院院長(zhǎng)是由司法官高等委員會(huì)提名，該委員會(huì)包括總統(tǒng)、司法部長(zhǎng)和10名委員。2000年以后，該機(jī)構(gòu)進(jìn)行了改革，除了總統(tǒng)和司法部長(zhǎng)為法定成員，人數(shù)擴(kuò)充到23人，有選任的10名司法官，11名外界人士。②此種情形下，由于實(shí)行的是集體提名制度，委員會(huì)在整體上并不隸屬于任何一個(gè)單獨(dú)的權(quán)力部門(mén)，委員們也具有各自不同的利益背景，那么在醞釀候選人的過(guò)程中，多種利益之間的斗爭(zhēng)與妥協(xié)就在所難免，而這本身就已經(jīng)構(gòu)成一種對(duì)提名的個(gè)人（或個(gè)別部門(mén)）獨(dú)斷專(zhuān)行可能性的審查和預(yù)防。

二是某個(gè)單一利益部門(mén)（行政部門(mén)或司法部門(mén)）決定提名人選。美國(guó)聯(lián)邦法院的全部法官都由總統(tǒng)提名。雖然形式上是“個(gè)人說(shuō)了算”，但總統(tǒng)在提名前都會(huì)廣泛征求意見(jiàn)—這主要依靠司法部和白宮幕僚們的人選建議，此外還要參考美國(guó)律師協(xié)會(huì)（ABA）對(duì)候選人的能力評(píng)估，以及參議員和最高法院大法官們的意見(jiàn)才最終確定人選；而在一些州采用的“加利福尼亞方案”中，則由州長(zhǎng)向司法任命委員會(huì)提名候選人。在德國(guó)，州法官候選人在提名之前會(huì)由州司法部門(mén)或者州高等法院先行審查候選人的資格，初審過(guò)后有的州還在司法部下設(shè)一個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行面試，最終合格者將被提名或任命。·法國(guó)除最高法院法官和上訴法院院長(zhǎng)外的一般法官，由司法部長(zhǎng)根據(jù)對(duì)候選人資歷審查的結(jié)果決定提名人選。多數(shù)情況下，提名的名單就是國(guó)家法官學(xué)院合格的畢業(yè)生名單。日本最高法院法官人選皆由內(nèi)閣產(chǎn)生，雖然在法律上這是內(nèi)閣單獨(dú)權(quán)限，但按照慣例要先征求最高法院大法官會(huì)議和最高法院院長(zhǎng)的意見(jiàn)；而下級(jí)法院法官則由最高法院（大法官會(huì)議）產(chǎn)生提名名單，不過(guò)最高法院事務(wù)總局在此前的審查作用相當(dāng)大。

他方制約的審查程序。任命制具有的最大缺陷是司法人事安排可能會(huì)受到行政機(jī)關(guān)意志的肆意左右。因此，為了防止任命制可能帶來(lái)的提名人或任命人自我意志的專(zhuān)斷，各國(guó)都以不同方式在提名之外另行設(shè)立了對(duì)提名予以他方制約的審查（表決）程序。

美國(guó)聯(lián)邦法院法官候選人在被總統(tǒng)提名之后，須由參議院司法委員會(huì)審查，在其全體會(huì)議表決通過(guò)才能交付任命；而“加利福尼亞方案”中，州長(zhǎng)提名候選人后，須由一個(gè)司法任命委員會(huì)（其成員包括州最高法院首席大法官，有關(guān)州和地區(qū)上訴法院主審法官和司法部長(zhǎng)）審查同意后才能任命。在德國(guó)，法官選拔委員會(huì)在提名聯(lián)邦普通法院的法官人選后，還須把提名交由法官任命。理事會(huì)進(jìn)行審查評(píng)議，盡管法律沒(méi)有強(qiáng)制要求法官任命理事會(huì)的意見(jiàn)必須被接受，但通常情況下它都決不僅僅是一份“參考意見(jiàn)”。法國(guó)司法部長(zhǎng)在提名一般法官的任命建議案后，要經(jīng)過(guò)司法官高等委員會(huì)的審查意見(jiàn)后才能任命。日本最高法院提名下級(jí)法院法官人選后，報(bào)經(jīng)內(nèi)閣審查后任命。當(dāng)然，“密蘇里方案”和“加利福尼亞方案”以及日本最高法院法官的任命還存在一個(gè)事后交由人民審查的機(jī)制。

比較四國(guó)的上述做法可以發(fā)現(xiàn)，不論最初的提名者與最后的任命者是否同一，中間的審查者一定是不同一的。提名權(quán)與審查權(quán)一般都分屬不同的人或機(jī)構(gòu)（只有法國(guó)最高法院法官、上訴法院院長(zhǎng)和日本最高法院法官的提名與審查是同一主體。因?yàn)榉▏?guó)司法官高等委員會(huì)和日本內(nèi)閣在提名之后，這些法官就直接交付任命了，顯然審查與提名同時(shí)進(jìn)行），這樣在很大程度上就避免了在法官選任問(wèn)題上的“一言堂”現(xiàn)象，通過(guò)分權(quán)機(jī)制使各權(quán)力主體的作用得到規(guī)限，從而降低了權(quán)力濫用的可能性，有利于保障法官選任的質(zhì)量。而且，委員會(huì)審查制和民眾投票審查制還在一定程度上體現(xiàn)出了選任法官時(shí)的民眾意愿，是民主因素與任命權(quán)力的巧妙結(jié)合。

高層決定的任命程序。在美國(guó)，所有聯(lián)邦法官都是由總統(tǒng)任命，而很多州法官也是由州長(zhǎng)任命；在德國(guó)，所有聯(lián)邦法官都由總統(tǒng)任命，州法官統(tǒng)一由州的司法部長(zhǎng)任命；法國(guó)最高法院法官和上訴法院院長(zhǎng)由總統(tǒng)任命，其他法官則由司法部長(zhǎng)任命；日本除最高法院院長(zhǎng)由天皇任命外，其他所有的法官都由內(nèi)閣任命（最高法院法官和高等法院院長(zhǎng)的任命還要由天皇認(rèn)證）。可以看出，法官的任命決定權(quán)的行使主體在各國(guó)的政治層級(jí)上都比較高，不是國(guó)家元首（法國(guó)總統(tǒng)、德國(guó)總統(tǒng)、日本天皇）就是政府首腦（美國(guó)總統(tǒng)、美國(guó)和德國(guó)的各州長(zhǎng)），要么是最高行政機(jī)構(gòu)（日本內(nèi)閣）或者國(guó)家的司法部長(zhǎng)。

這種把法官任命權(quán)限高度集中在中央一級(jí)的做法，可以有效地防止地方勢(shì)力對(duì)于司法任命的人事干擾—這種“欽差大臣”似的任命可以較充分地保證，即使是委派到地方上任職的法官也能夠堅(jiān)持司法獨(dú)立與維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一。而且，采用莊嚴(yán)而隆重的國(guó)事行為方式，使法官任命被看作是具有較大榮譽(yù)影響的國(guó)家大事，可以強(qiáng)化法官本人對(duì)自身職業(yè)的榮譽(yù)感與責(zé)任感，強(qiáng)化司法權(quán)威。

提名主體實(shí)權(quán)化與最終任命權(quán)力形式化。美國(guó)總統(tǒng)提名的聯(lián)邦法官候選人須經(jīng)參議院確認(rèn)才能通過(guò)，但參議院無(wú)法左右具體人選，僅能對(duì)該人選做出同意還是不同意的決定。因此無(wú)論是總統(tǒng)個(gè)人傾向極強(qiáng)的聯(lián)邦最高法院大法官的推選，還是聯(lián)邦下級(jí)法院法官選任中的“參議員禮貌否決”慣例，都說(shuō)明在提名階段擁有實(shí)際影響力的人在整個(gè)選任過(guò)程中都享有很大的決定性影響。德國(guó)聯(lián)邦法院法官的初次提名和最終提名都由法官選拔委員會(huì)負(fù)責(zé)，只要司法部長(zhǎng)不否決（而司法部長(zhǎng)還從未否決過(guò)提名），人選一般都為總統(tǒng)所任命。法國(guó)最高法院法官和上訴法院院長(zhǎng)，由最高司法委員會(huì)提名人選后就直接交由總統(tǒng)任命。日本最高法院提名下級(jí)法院法官的人選從來(lái)沒(méi)有被內(nèi)閣否決過(guò)，因而下級(jí)法院法官的任命權(quán)實(shí)際上掌握在負(fù)責(zé)提名的最高法院手中；而最高法院大法官的產(chǎn)生則完全由內(nèi)閣負(fù)責(zé)，內(nèi)閣自己提名、審查和任命。由此可知，在整個(gè)法官選任的流程中，提名階段是最關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)，也是各國(guó)制度設(shè)置上最為重視的程序。

根據(jù)以上考察可以發(fā)現(xiàn)，從開(kāi)始的提名到最后的任命，四個(gè)國(guó)家的法官選任程序顯然都遵循了這一趨勢(shì)，即不同的權(quán)力部門(mén)和個(gè)人都能給予法官選任過(guò)程以實(shí)際的影響，多方的參與使得法官選任制度呈現(xiàn)出民主化、公開(kāi)化和理性化的特征。依此標(biāo)準(zhǔn)而言，中國(guó)法官選任程序的差距較為明顯，尤其是對(duì)正副院長(zhǎng)的任用。因?yàn)樵诂F(xiàn)有的“黨管干部”方式下，對(duì)法院領(lǐng)導(dǎo)班子成員的任免權(quán)限掌握在各級(jí)黨委手中，所以法定的提名主體（確定院長(zhǎng)人選的人大主席團(tuán)和提名副院長(zhǎng)的正院長(zhǎng)）實(shí)際上都不真正擁有提名實(shí)權(quán)。在人大進(jìn)行選舉或任命的正式法律程序之前，對(duì)人選的提名、考察及推薦的真正工作是通過(guò)黨內(nèi)組織程序完成的。但這一黨內(nèi)組織程序的履行過(guò)程是怎樣的情況，通常都不向社會(huì)公眾以及一般黨員群眾開(kāi)放，往往是在封閉、秘密的小范圍內(nèi)進(jìn)行。

法官選任級(jí)別比較

經(jīng)過(guò)對(duì)法官選任流程的橫向比較后，筆者再?gòu)摹暗貐^(qū)法院法官—高級(jí)法院法官—最高法院法官”這一縱向維度來(lái)檢視不同級(jí)別法院的法官選任程序所呈現(xiàn)的不同特點(diǎn)。因?yàn)椋谝粋€(gè)合理化的司法體系中，不同級(jí)別的法院所處的政治地位，所擁有的權(quán)力內(nèi)容和司法功能是有差異的，而這些差異必然會(huì)在不同級(jí)別法院的法官選任方式上反映出來(lái)。

最高法院與下級(jí)法院法官在選任程序上一般都不同。美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)中，最高法院法官和下級(jí)法院法官雖然在形式上皆由總統(tǒng)提名，參議院確認(rèn)后總統(tǒng)任命，但正式提名確定之前對(duì)人選的建議、考察、評(píng)估等過(guò)程并不完全一樣：總統(tǒng)個(gè)人對(duì)最高法院法官人選的個(gè)人意愿通常得到各方尊重，而地區(qū)法院和上訴法院法官人選的確定則在很大程度上取決于人選所在州的參議員是否支持；美國(guó)律師協(xié)會(huì)對(duì)大法官候選人的評(píng)估意見(jiàn)僅供總統(tǒng)參考可以不予采納，而ABA對(duì)下級(jí)法院法官的評(píng)估結(jié)論則對(duì)總統(tǒng)提名具有較大的制約作用。德國(guó)由于是在聯(lián)邦制下建立的單一法院結(jié)構(gòu)，因此中央法院和地方法院在人事任命上各司其職，互不關(guān)聯(lián)。聯(lián)邦（最高）法院法官是由聯(lián)邦（中央）這一級(jí)的法官選拔委員來(lái)負(fù)責(zé)選任，各州法院的法官選任則是由各州司法部（長(zhǎng)）單獨(dú)或者和州的法官選拔委員會(huì)共同負(fù)責(zé)。法國(guó)最高法院法官是由司法官高等委員會(huì)單獨(dú)負(fù)責(zé)，而除了上訴法院院長(zhǎng)外的所有下級(jí)法院法官則是由司法部長(zhǎng)在征求了司法官高等委員會(huì)的意見(jiàn)后予以選任。日本最高法院法官的選任實(shí)際權(quán)限在內(nèi)閣手中，內(nèi)閣自己產(chǎn)生候選人并自己任命（院長(zhǎng)由天皇任命也僅具象征意義）；而下級(jí)法院法官的選任權(quán)限則實(shí)際掌握在最高法院手中，大法官會(huì)議提出的指名名單從未被內(nèi)閣否決過(guò)。

可見(jiàn)，各國(guó)在選任最高法院法官時(shí)通常都賦予中央一級(jí)政治機(jī)構(gòu)以實(shí)際權(quán)力，并由中央一級(jí)的部門(mén)包攬全部過(guò)程；而在選任下級(jí)法院法官時(shí)，雖然最終任命權(quán)限仍屬中央，但在選任程序上卻考慮了更多的強(qiáng)調(diào)了地方利益部門(mén)的參與或主導(dǎo)，其民主性色彩更為濃重一些。畢竟“欽差大臣”也是在地方上工作，少不了地方上的支持與配合，因此選任時(shí)的地方權(quán)力因素不能不被考慮。

非中央法院的法官選任程序基本統(tǒng)一。和最高法院大法官的選任相比，美國(guó)聯(lián)邦地區(qū)法院和上訴法院法官的選任程序是一致的：司法部長(zhǎng)或白宮顧問(wèn)提出人選，得到參議院認(rèn)可和ABA的肯定評(píng)估后，由參議院確認(rèn)，最后總統(tǒng)任命。德國(guó)各級(jí)州法院法官的選任也都統(tǒng)一由各州司法部（長(zhǎng)）篩選人選，或再經(jīng)州的法官選拔委員會(huì)同意后由司法部長(zhǎng)任命。法國(guó)除了上訴法院院長(zhǎng)外的各下級(jí)法院法官都是由國(guó)家司法部長(zhǎng)提名，在征求了司法官高等委員會(huì)的意見(jiàn)后由司法部長(zhǎng)任命。日本所有下級(jí)法院法官的選任在程序都是一樣的，具體方式由最高法院制定。最高法院事務(wù)總局負(fù)責(zé)接受任命申請(qǐng)的審查，交由大法官會(huì)議討論決定。

可見(jiàn)，對(duì)于中央設(shè)在各地方上的法院的法官選任，四國(guó)都設(shè)置了統(tǒng)一的程序和集中的任命權(quán)限（在中央、省或州一級(jí)），強(qiáng)調(diào)地方法院的法官是中央統(tǒng)一設(shè)置于地方的“國(guó)家的法官”而非“地方的法官”，以防止法官選任程序被地方政治勢(shì)力過(guò)度把持而產(chǎn)生司法地方保護(hù)主義，以維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一和司法權(quán)的獨(dú)立。

初任法官?gòu)幕鶎悠鹑温毑⒅鸺?jí)晉升。初任法官都是從最低級(jí)別的法官做起，一般也任職于最低一級(jí)別的法院：德國(guó)的初任法官都在州的區(qū)法院或者地方法院；法國(guó)的初任法官都在基層法院（初審法庭、大審法庭、警察法庭、輕罪法庭）任職；日本的新任助理法官都是在地方法院（或家庭法院）任職。

初任法官在工作一定年限后，將憑其業(yè)績(jī)，一般都是經(jīng)過(guò)最初選任他們的同一機(jī)構(gòu)審查后，開(kāi)始從最低一級(jí)法官向上一級(jí)別晉升（當(dāng)然，法官級(jí)別與法院級(jí)別并不必然一一對(duì)應(yīng)，因此晉級(jí)后可能到上一級(jí)法院也可能仍在原法院）。換句話(huà)說(shuō)，高級(jí)法院法官都來(lái)自地區(qū)法院，上級(jí)法院法官來(lái)自下級(jí)法院。采取從下級(jí)法院選拔法官到上級(jí)法院任職的方式，有利于法院級(jí)別與法官素質(zhì)相適應(yīng)和上下級(jí)法院法官之間的溝通和交流，而一定的競(jìng)爭(zhēng)性也有利于對(duì)法官的能力鍛煉和勤勉激勵(lì)。

雖然四個(gè)國(guó)家中央法院和地方法院的法官選任程序不同，但各級(jí)地方法院的法官選任程序則保持了必要的統(tǒng)一性，以彰顯國(guó)家司法權(quán)的統(tǒng)一。反觀中國(guó)，無(wú)論最高法院法官還是基層法院法官，不同級(jí)別法院的法官任命程序幾乎一樣，只是程序參與者的級(jí)別相應(yīng)不同而已。這種現(xiàn)狀與我們長(zhǎng)期以來(lái)在整個(gè)制度的構(gòu)建上未注意到法院層級(jí)與法院功能的差異性問(wèn)題有關(guān)。而各級(jí)地方法院法官由各級(jí)地方政權(quán)任用的屬地化任用程序，使得法官依附于地方。于是，地方法院不得不為地方利益考慮，事實(shí)上形成司法的地方保護(hù)主義，這是需要反思的地方。

（作者單位：四川師范大學(xué)法學(xué)院）

【注釋】

①[美]埃爾曼：《比較法律文化》，北京：清華大學(xué)出版社，2002年，第115頁(yè)。

②[法]特魯仕主編：《法國(guó)司法制度》，北京大學(xué)出版社，2012年，第29頁(yè)。

責(zé)編/張蕾